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Un Consejo Ciudadano con demasiados requisitos y pocos incentivos

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente de la Asociación
Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

Los medios públicos constituyen uno de los grandes pendientes de la regulación secundaria en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Lo dispuesto en el artículo DÉCIMO TRANSITORIO del decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del 11 de junio de 2013, que enlistaba las características a que debería sujetarse la operación de los medios públicos, se plasmó en la llamada ley convergente de forma que impide la transformación del modelo de comunicación a cargo de las actuales emisoras de radio y televisión que opera el estado mexicano.

En efecto, los medios públicos de carácter federal, así como los sistemas de las entidades federativas mantendrán su estilo de comunicación apegado a los intereses de las instancias gubernamentales de las cuales dependen, mayoritariamente vinculados con los intereses de los poderes ejecutivos, tanto el federal como los locales.

Seguirán sin posibilidades de contar, como lo señalaba el citado dispositivo legal, con independencia editorial; autonomía de gestión financiera; garantías de participación ciudadana; reglas claras para la transparencia y rendición de cuentas; defensa de sus contenidos; opciones de financiamiento; pleno acceso a tecnologías, y reglas para la expresión de diversidades ideológicas, étnicas y culturales.

El artículo 86 de la ley secundaria establece que los interesados en obtener una concesión sobre el espectro radioeléctrico para operar un medio de comunicación de uso público, deberán presentar solicitud en la que será necesario precisar “los mecanismos para asegurar” el cumplimiento de los principios enlistadas en el párrafo anterior, es decir, para ajustar su operación a las características a que se refiere el TRANSITORIO DÉCIMO referido con antelación.

Esto implica que los actuales medios públicos permanecerán sin cambio alguno, situación que se ratifica en lo dispuesto por el artículo SÉPTIMO TRANSITORIO de la ley secundaria, que a la letra indica: Sin perjuicio de lo establecido en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que se expide por virtud del Decreto, en la ley y en la normatividad que al efecto emita el Instituto Federal de Telecomunicaciones, las concesiones y permisos otorgados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, se mantendrán en los términos y condiciones consignados en los respectivos títulos o permisos hasta su terminación, a menos que se obtenga la autorización para prestar servicios adicionales a los que son objeto de su concesión o hubiere transitado a la concesión única prevista en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, en cuyo caso, se estará a los términos y condiciones que el Instituto Federal de Telecomunicaciones establezca.

Durante el proceso de discusión en las cámaras legislativas, hubo quién de manera ingenua supuso desde la academia, que el contenido del transitorio ya referido (DÉCIMO), tendría que insertarse obligadamente en la nueva legislación para transformar y fortalecer a los actuales medios públicos. La realidad fue otra.

En las comisiones dictaminadoras, por su parte, se prefirió poner mayor atención en regular lo dispuesto en la fracción IV del apartado B, del artículo 6º Constitucional, que refiere la creación de un “organismo público descentralizado con autonomía técnica, operativa, de decisión y de gestión, que tendrá por objeto proveer el servicio de radiodifusión sin fines de lucro, a efecto de asegurar el acceso al mayor número de personas en cada una de las entidades de la Federación, a contenidos que promuevan la integración nacional, la formación educativa, cultural y cívica, la igualdad entre mujeres y hombres, la difusión de información imparcial, objetiva, oportuna y veraz del acontecer nacional e internacional, y dar espacio a las obras de producción independiente, así como a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y opiniones que fortalezcan la vida democrática de la sociedad”.

Fue así que en términos del artículo DÉCIMO TERCERO del Decreto del 14 de julio de 2014, se expidió la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, la llamada cadena pública de televisión abierta, que utilizará las frecuencias que hasta antes de estas reformas operaba el Organismo Promotor de Medios Audiovisuales creado en el sexenio del Presidente Calderón.

Por su naturaleza, el Sistema no deja de ser un medio público, no obstante que según las disposiciones de la ley por la cual se crea, se trata de un organismo encargado de coordinar las actividades de los actuales medios de carácter federal y de colaborar con los fines de los medios de naturaleza estatal. En este contexto, no deja de asombrar la definición contenida en la fracción VII del artículo 2º de la Ley, por la cual se entiende que un medio público es “la estación de radio o televisión de una dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, que opera mediante concesión, cuyo contenido programático se basa en la pluralidad política, cultural y social del país y que tiene por objeto promover la educación, los valores democráticos, el servicio social, la información veraz y objetiva y la participación ciudadana”, con lo cual se enfatiza el carácter gubernamental de los medios públicos que actualmente opera la federación.

Dice también la Ley por la cual se crea el Sistema que este organismo público “contará con un Consejo Ciudadano con el objeto de asegurar su independencia y una política editorial imparcial y objetiva”. No se alude, desafortunadamente, al resto de las características ya enunciadas en el artículo DÉCIMO TRANSITORIO de la reforma constitucional.

La ley reitera lo dispuesto en el texto constitucional en cuanto a que se trata de un cuerpo colegiado cuyos miembros tendrán carácter honorario, integrado por nueve consejeros “que serán elegidos mediante una amplia consulta pública por el voto de dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente”. Desde que se promulgó la reforma constitucional me pareció excesiva esta disposición, al no incluir los términos en que debía orientarse la citada consulta pública, pues se corre el riesgo de excluir a ciertos candidatos en función de los intereses de las fracciones parlamentarias.

No obstante que el artículo VIGÉSIMO OCTAVO transitorio de la ley secundaria estableció que la designación de los miembros del Consejo Ciudadano debería “realizarse dentro de los sesenta días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto”, la junta de Coordinación Política del Senado de la República emitió la convocatoria el pasado 9 de octubre y lo que debió ser, como lo precisa el texto legal, una “amplia consulta pública” se redujo a la exigencia de la auto postulación. En nuestro país existen académicos y profesionales de probada experiencia en lo que se refiere la operación de los medios públicos, sin embargo, algunos no participarán en el proceso de selección no tanto por tratarse de un cargo honorario, sino por el riesgo, ya anotado, de no ser tomados en cuenta debido a sus posiciones políticas o ideológicas, que no siempre son coincidentes con el grupo que controla las decisiones en la Cámara de los senadores.

Los interesados, además de los documentos probatorios de su experiencia y formación profesional, deberán presentar un ensayo con una extensión máxima de diez cuartillas, en donde expresen “los puntos más importantes” en que basarán su participación en el consejo ciudadano, así como “las razones que justifiquen su idoneidad para ocupar el cargo”.

Corresponderá a las comisiones unidas de Comunicaciones y Transportes; de Radio, Televisión y Cinematografía y, de Gobernación, “acordar el formato y metodología para la evaluación de los candidatos”, así como analizar “exhaustivamente las propuestas” para presentar ante la Junta de Coordinación Política un listado con los nombres de los nueve candidatos a ocupar el cargo de Consejeros del Sistema, sin embargo, a pesar de que en esas comisiones pudiera realizarse un trabajo serio con miras a elegir los perfiles idóneos, su propuesta no será vinculante, pues la designación, según se aprecia en la convocatoria, corresponderá al pleno de la Cámara de los Senadores, de tal suerte que la votación no sólo corre el riesgo de ser instruida por los Coordinadores Parlamentarios, sino que podría darse el caso de estar orientada por criterios políticos y de distribución de cuotas.

Para ajustarse a la disposición constitucional de llevar a cabo una “amplia consulta pública”, el proceso debió considerar la participación de instituciones de educación superior y organizaciones de la sociedad civil, como se ha hecho en otras designaciones de carácter honorario, con el propósito de que fueran éstas las que propusieran candidatos, pues si en la auto postulación se excluyen voluntariamente algunas personalidades de la academia y de las propias organizaciones, se disminuye la posibilidad de conformar un Consejo altamente profesional y con experiencia.

Desde que se promulgó la disposición constitucional critiqué la forma en que serían designados los consejeros, ya que un cargo honorario que debe pasar el filtro de una cámara legislativa podía generar incertidumbre en los aspirantes. Una vez promulgada la ley por la cual se crea el Sistema dos puntos llaman la atención. En primer lugar, la confirmación de que las opiniones del Consejo no serán vinculantes para el Presidente del sistema y en segundo término, el hecho de que éste, que será el encargado de dirigir el citado organismo público, también será Presidente de la junta de Gobierno. Inadecuadamente se rompe el equilibrio que el régimen paraestatal establece, pues en este caso se depositan en una sola persona las facultades de dirección y se le encarga la Presidencia del órgano de gobierno.

Ojalá que a pesar de la ausencia de un mecanismo para una verdadera “consulta pública” el proceso acordado por la junta de Coordinación Política de la Cámara de Senadores cuente con una participación numerosa de tal forma que se postulen personas con méritos suficientes para asegurar el cumplimiento de las finalidades atribuidas legalmente al Consejo, pues de otra manera, si la participación es mínima y la elección obedece a criterios políticos, dicho cuerpo colegiado no pasará de ser un simple elemento decorativo que no hará contrapeso alguno al presidente del Sistema.

Organismos constitucionales autónomos; fortalezas en duda.

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente de la Asociación
Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

 

La evolución del estado mexicano, bajo la premisa de que nos referimos al poder institucionalizado y que su finalidad está centrada en servir a los ciudadanos, ha pasado por importantes etapas de fortalecimiento.

La creación de organismos con autonomía constitucional es un claro ejemplo de este esfuerzo, de ahí que podamos afirmar que la evolución del Banco de México, la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la transición hacia una autonomía plena del Instituto Federal de Acceso a la Información y de la Comisión Federal de Competencia Económica, así como la reciente creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, han apuntalado, al menos formalmente, nuestro marco jurídico en beneficio de una mejor tutela de los derechos fundamentales.

No obstante, la falta de mecanismos efectivos para asegurar su independencia política y desvincular su operación de los intereses de otros órganos del Estado, han motivado la introducción de reglas para la designación de sus titulares o de sus integrantes cuando se trata de cuerpos colegiados, a veces poco ortodoxas, como han sido los últimos casos.

Con la reforma constitucional del 11 de junio de 2013, en materia de telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica, la designación de los comisionados, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica como del instituto Federal de Telecomunicaciones, se sujetó a un proceso que intentaba, en principio, anular o al menos disminuir intromisiones indebidas en beneficio de alguno de los contendientes a estos puestos. Es más, por primera ocasión, desde el texto constitucional se exige, como requisito, que los interesados se sometan a una evaluación escrita sobre sus conocimientos en los temas propios de lo que sería su marco de actuación gubernamental, es decir, sobre la esfera de competencias de los organismos creados.

El proceso se desahogó sin contratiempos aunque recibió severas críticas en relación con la idoneidad de algunos de los designados; hasta hoy, se mantiene la sospecha sobre la idoneidad de algunos de los designados, al grado de que en la Suprema Corte de la Nación se ventila la negativa del Banco de México, organismo encargado de administrar el proceso, de hacer públicos los resultados de las evaluaciones técnicas.

Quizá por eso fue que para el proceso de designación de los integrantes del nuevo órgano garante de la transparencia y la defensa de la privacidad, el IFAI, se optó por la celebración de audiencias públicas, que fueron transmitidas por el Canal del Congreso y atestiguadas por diversas organizaciones de la sociedad civil y personalidades con una alta credibilidad, estudiosos de los procesos de trasparencia gubernamental, quienes incluso estuvieron encargados de elaborar una batería de preguntas que debían contestar los comparecientes. Cada uno elegía de manera aleatoria una pregunta, de entre las que se encontraban depositadas en una urna transparente, para emular la transparencia del proceso.

Lo que parecía ser un proceso dotado con una gran transparencia, se manchó en la parte final cuando no hubo acuerdo entre los presidentes de las comisiones dictaminadoras y se decidió que fueran los coordinadores parlamentarios quienes tomaran la decisión. Si bien es cierto que de los siete comisionados, seis estaban en una lista de veinticinco que propusieron las organizaciones de la sociedad civil, no se dieron a conocer los criterios que utilizaron los integrantes de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República para la decisión final. Mucho menos se informó la razón por la cual se incorporó a un ex servidor público del Estado de México, que no se encontraba en lista antes mencionada. Lo anterior arrojó, de nueva cuenta, serias dudas sobre la transparencia de la elección.

Los organismos constitucionales autónomos, incluso los de reciente creación, se encuentran inmersos en una grave crisis de credibilidad, en virtud de la omisión que acusa su desinterés por defender derechos fundamentales reconocidos por nuestro orden constitucional.

Por ello no asombra que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no se haya pronunciado sobre la exigencia de diversas organizaciones sociales para que promoviera Acción de Inconstitucionalidad en contra de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por la supuesta violación de los derechos fundamentales de libertad de expresión, derecho a la información y derecho a la privacidad. La lógica de esta omisión apunta al interés de su titular de buscar un segundo periodo al frente del organismo y aunque goza de plena autonomía, no pasa desapercibido el hecho de que su permanencia pasa por la decisión mayoritaria del Senado de la República.

Por su parte, en el IFAI se percibió, en principio, un interés legítimo por ejercer sus atribuciones. Una vez promulgada la llamada ley convergente, el Instituto emitió un comunicado de prensa en donde se hacía notar que los comisionados evaluarían la posibilidad de llevar el caso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El resultado, sin embargo, deja mucho que desear, particularmente por la calidad técnica de los argumentos que sostuvieron las y los comisionados que votaron en contra de ejercer la prerrogativa que les otorga el nuevo texto constitucional.

Se impuso un criterio jurídico absurdo, desde mi punto de vista, que hace dudar de su calidad intelectual, particularmente de la Presidenta del organismo, pues su postura contrasta con la muy buena capacidad teórica y doctrinal que demostraron durante su comparecencia ante las comisiones dictaminadoras del Senado de la República. En aquel momento, defendieron con pasión y razonamientos técnicos el valor del derecho de acceso a la información, como también la jerarquía del derecho a la privacidad. Algunos se pronunciaron incluso, de manera bastante atinada, sobre los alcances del principio de convencionalidad como mecanismo para asegurar el respeto irrestricto de los derechos fundamentales que consagra nuestro orden constitucional, que fue uno de los temas que de manera recurrente cuestionaba el Presidente de una de las comisiones dictaminadoras, el Senador Pablo Escudero.

Hubo expresiones públicas de reconocimiento a este manejo teórico; a su profundo conocimiento del derecho, se dijo. Pero bien dice el refrán popular, que del dicho al hecho, hay mucho trecho.

Por su parte, el Instituto Federal de Telecomunicaciones ha permanecido silencioso ante la petición, hecha pública, de diversos analistas, académicos y organizaciones de la sociedad civil para que promueva controversia constitucional, con el propósito de echar abajo diversas disposiciones de la ley secundaria que en apariencia le arrancan facultades establecidas en el texto de la reforma constitucional del 11 de junio de 2013.

Hasta el momento de escribir estas líneas, existe una total incertidumbre sobre lo que hará el IFETEL. Ojalá que los Comisionados aprendan de sus homólogos del IFAI, de la omisión en que éstos ocurrieron, pues en ambos casos, independientemente de los argumentos de orden jurídico, el sometimiento del caso a nuestro máximo tribunal constituye una sana práctica en el campo del derecho, para que sea el Poder Judicial de la Federación quien, en ejercicio de las facultades que le han sido otorgadas, concluya sobre la verdad legal en estas materias.

Prejuzgar, como lo hizo la Presidenta del IFAI, sobre la incapacidad legal del Instituto para llevar el caso de la inconstitucionalidad de un par de artículos de la ley secundaria a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no solo constituye una inadecuada apreciación intelectual, sino que es, principalmente, un grave error político. Además de disminuir la credibilidad social en sus instituciones, la omisión del IFAI debilita los esfuerzos para robustecer nuestra democracia.

Qué decir de nuestros legisladores de los partidos de oposición, enfrascados en este momento en culparse mutuamente de la imposibilidad de ponerse de acuerdo para suscribir la demanda de acción de inconstitucionalidad. Promulgada la ley secundaria y a pesar del número de legisladores que votó en favor del dictamen puesto a consideración del Pleno en ambas Cámaras, la atención se centró en una tarea difícil pero factible: reunir las firmas suficientes para que alguna de las cámaras del Congreso de la Unión, o ambas, presentaran la citada Acción legal en términos de lo dispuesto por el artículo 105 de nuestra Constitución Política.

Ha dicho un miembro de la izquierda que su partido promoverá controversia constitucional a través de los gobiernos estatales y municipales que controlan. Aunque la finalidad es plausible, parecen escasas las posibilidades de que una acción de esa naturaleza sea admitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues no parece haber vulneración a su esfera de atribuciones. Las disposiciones de la ley secundaria no son concurrentes. No se trata de una ley general.

Queda en manos de las organizaciones de la sociedad civil la posibilidad de promover el juicio de amparo en contra de diversos actos del órgano regulador, que más allá de que constituyen reglas de carácter general que derivan de una obligación impuesta por la ley secundaria, vulneran los principios constitucionales.

Existe sin embargo una presión insana de diversos actores, que se caracteriza por cierto protagonismo para figurar en la escena mediática, que pondrá en jaque las posibilidades de una colaboración genuina. Ojalá que quienes tienen por costumbre pontificar desde el espacio virtual, la consultoría, el aula, el cubículo e incluso la tribuna, entiendan la sabiduría de colaborar de manera desinteresada.

* Publicado en la revista Zócalo, edición del mes de septiembre de 2014.

Pobreza legislativa en radiodifusión; el balance final

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo
Asociación Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

De manera insistente se ha señalado, desde la óptica de quienes defienden los resultados de la ley secundaria en telecomunicaciones y radiodifusión, que no hay regulación óptima y tienen razón. La perfección normativa, no existe.

Sin embargo, tampoco puede afirmarse que el marco legal aprobado sea en todo adecuado para el fin que se pretendía resolver, pues la pobreza de las regulaciones en materia de radiodifusión nos deja con pocas expectativas para que los ciudadanos podamos asegurar que hoy contamos con mejores fórmulas jurídicas para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales que fueron su razón de ser.

Desde una valoración objetiva de los principios constitucionales que conforman su punto de partida, la llamada ley convergente no satisface las pretensiones añejamente deseadas. Parto de la premisa de que un conjunto normativo, para gozar de la necesaria completitud que debe identificarlo, requiere satisfacer las características de un sistema basado en la lógica de sus prescripciones, conforme a teoremas demostrables en virtud de las reglas de origen. No hay, a ese respecto, congruencia de la ley con la reforma constitucional del 11 de junio de 2013, al menos, en lo que corresponde a la radiodifusión.

Es por ello que la información más profusa sobre los beneficios de la ley secundaria recientemente promulgada por el Ejecutivo federal se ha centrado en uno de los sectores regulados, el de las telecomunicaciones y de entre los servicios que la integran, el énfasis se pone en los beneficios que obtendremos, en el corto y mediano plazo, los usuarios del servicio de telefonía, tanto fija como móvil. Por el contrario, poco se habla sobre los posibles alcances regulatorios de la ley en el sector de la radiodifusión, en parte, por la imposibilidad de analizar de manera objetiva las características que identifican a los contenidos audiovisuales que son el principal insumo de los servicios prestados, pero también, por la necesidad que tienen de omitir su bajo impacto en el ejercicio de los derechos fundamentales de libertad de expresión y derecho a la información.

Es más sencillo explicar y por tanto que la población comprenda, que la consulta del saldo en telefonía móvil de prepago será gratuita; que habrá bonificación o descuento por fallas en el servicio, o cobros indebidos imputables al concesionario; que el saldo no consumido en el servicio de prepago a la fecha de su expiración, será abonado en las recargas que se lleven a cabo dentro del año siguiente a dicha fecha; que los cobros por larga distancia nacional en los servicios de telefonía fija o móvil dejarán de existir a partir del 1º de enero de 2015 y que la portabilidad numérica deberá atenderse en un plazo no superior a las 24 horas. Lo anterior tiene un fuerte impacto en términos de opinión pública.

También se difunden otros aspectos, aunque con menos intensidad noticiosa porque su regulación está asociada a tecnologías de la comunicación que no todos tenemos la capacidad de comprender, como es el caso de la obligación de los operadores de ofrecer los servicio de acceso a internet bajo los principios de neutralidad de la red, así como los supuestos conforme a los cuales habrán de conservarse los datos de las comunicaciones por parte de los operadores y la obligación que tienen de colaborar con la justicia, aunque no se incluyó una salvaguarda ampliamente demandada, consistente en la autorización judicial en la entrega de información a las autoridades de procuración de justicia y de seguridad nacional.

A diferencia de los temas sensibles para los bolsillos de la población como los primeramente señalados, no resulta sencillo explicar la ausencia regulatoria para mejorar la calidad de las transmisiones de la televisión abierta, pues se trata de temas que los consorcios mediáticos y sus aliados en el Congreso federal le regatearon a la población; imposible explicar que la debilidad regulatoria se debe al interés de mantener la actual concentración mediática que limita la expresión plural y diversa de las formas de apreciar nuestro entorno, lo que constituye una violación a la libertad de expresión como ha sostenido de manera reiterada la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Se insiste en afirmar que pronto habrá dos nuevas cadenas públicas de televisión comercial y una más, de naturaleza pública, cuando la única certeza que se tiene al respecto es que sus transmisiones estarán disponibles en el mediano plazo. Tampoco hay seguridad de que con ello, mejorarán los contenidos.

En los servicios de radiodifusión, a diferencia de lo que ocurre en las telecomunicaciones, un mayor número de operadores no significa que en automático mejorarán los contenidos. Por ello era indispensable establecer un marco normativo idóneo para mejorar las transmisiones en beneficio de las audiencias, en particular cuando los contenidos audiovisuales se asocian a principios constitucionales como los que se encuentran insertos en el artículo tercero de nuestra Carta Fundamental.

Las cámaras legislativas renunciaron a esta posibilidad y paradójicamente, son las audiencias las que menos se expresan sobre esta insuficiencia regulatoria. Lo anterior se entiende en función de una inercia desarrollada a través de décadas de transmisiones cualitativamente pobres, que se hacen llegar de manera gratuita a la mayoría de la población a través de la televisión abierta, en donde la lógica del rating es lo que determina su permanencia en la pantalla chica, imposibilitando la participación de los televidentes para decidir sobre contenidos diversos y plurales; no hay opciones audiovisuales distintas a las que ofrecen los actuales consorcios en términos de sus intereses comerciales.

Aunque se perdió la posibilidad de formular un apartado específico en la ley que detonara una mayor participación de los medios públicos y de uso social en beneficio de las audiencias, la inercia de la televisión comercial es avasalladora. Desde la perspectiva de los legisladores, era innecesario ampliar la oferta audiovisual, lo que resulta lógico si por años los consorcios mediáticos han mantenido a la mayoría de la población atenta a transmisiones de baja calidad, ajena a los contenidos de la televisión de paga, pues más allá de la defensa que se hace de sus “bajos costos” comparativamente con otros países de la región, sigue siendo poco accesible para el sector menos favorecido económicamente.

Sólo así se explican los pendientes regulatorios. Apenas se discutía en la Cámara de Diputados la Minuta enviada por los senadores, cuando en los noticieros de Televisa y de TV Azteca se promocionaban los beneficios en el mercado de las telecomunicaciones, pero se omitía, por ejemplo, mencionar que la llamada ley convergente no estableció regulación alguna sobre el derecho de réplica, tan necesario para asegurar un derecho básico de las audiencias, a pesar de que la reforma constitucional es enfática en la necesidad de su regulación.

Otro ejemplo desafortunado en materia de radiodifusión es el que se establece en el artículo Trigésimo Sexto transitorio, por virtud del cual se ordena al órgano regulador realizar los estudios correspondientes “para analizar si resulta necesario establecer mecanismos que promuevan e incentiven a los concesionarios a incluir una barra programática dirigida al público infantil en la que se promueva la cultura, el deporte, la conservación del medio ambiente, el respeto a los derechos humanos, el interés superior de la niñez, la igualdad de género y la no discriminación”.

Lo anterior habla de la idea que prevalece en quienes aprobaron la ley, de que este sector de la población “probablemente” no requiera de transmisiones acordes con los principios que por lo menos en la vieja Ley Federal de Radio y Televisión, se anunciaban bajo el concepto de “función social”, concepto que desapareció de la nueva regulación. Se menciona en dos ocasiones en el texto de la ley, pero no se especifican sus alcances ni su contenido normativo.

Sobre el desarrollo de los medios públicos se generaron importantes expectativas. El artículo Décimo transitorio de la reforma constitucional enlistó las características que debían identificar su operación: independencia editorial; autonomía de gestión financiera; garantías de participación ciudadana; reglas claras para la transparencia y rendición de cuentas; defensa de sus contenidos; opciones de financiamiento; pleno acceso a tecnologías y reglas para la expresión de diversidades ideológicas, étnicas y culturales. El 86 de la ley secundaria trasladó la responsabilidad de cumplir con estos puntos a los propios concesionarios, al señalar que los interesados en obtener una concesión sobre el espectro radioeléctrico para uso público para prestar el servicio de radiodifusión, deberán precisar, en su solicitud “los mecanismos para asegurar” los puntos aludidos en el texto transitorio del decreto del 11 de junio de 2013.

Mientras que por otra parte, estableció la obligación del órgano regulador de verificar “que los mecanismos expuestos en la solicitud sean suficientes para garantizar dichos objetivos y, de lo contrario, prevendrá al solicitante para que realice las modificaciones pertinentes”. Esta hipótesis, sin embargo, es para aquellos supuestos de solicitudes de nuevas concesiones de uso público. El régimen transitorio de la ley secundaria es muy escueto en relación a los términos en que deben operar los medios públicos que ya cuentan con un permiso y que deben transitar a la figura de concesionarios.

Nos han vendido la falsa idea de que los beneficios de la regulación secundaria se encuentran en las disposiciones relativas a la telefonía y parece notorio que el resultado está funcionando, pues la mayor parte de la población es sensible a ese efecto de la difusión masiva, ya que nadie puede menospreciar un impacto favorable en nuestro bolsillo, aunque se deje de lado la posibilidad de ejercitar plenamente los derechos fundamentales que he citado de manera insistente.

Al parecer, se apostó por introducir deliberadamente una diferencia regulatoria de los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, no sólo por el riesgo de romper el control mediático que padecemos hace décadas, sino por la necesidad de mantener la insana relación que el poder político ha tenido con la radiodifusión, en especial con la televisión abierta. Se perdió así, una oportunidad histórica.

* Publicado en la revista Zócalo, edición del mes de agosto de 2014.

Oscuridad de las negociaciones; el nombre del juego en telecomunicaciones*

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo
Asociación Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

A un año de haberse promulgado la reforma constitucional en telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica y con un poco más de seis meses de retraso en la legislación secundaria, la fanfarronería de un funcionario federal confirma la perversidad del juego entre miembros de algunos partidos políticos y el Ejecutivo Federal; actores que sin miramientos ni rubor alguno negocian los contenidos de la ley, al margen de un proceso que formalmente debiera desarrollarse dentro de las comisiones dictaminadoras del Senado de la República.

Después del fallido intento del Senador Lozano por imponer un proyecto de dictamen que no sólo daba por bueno el contenido de la iniciativa presidencial, sino que además desconocía el resto de las iniciativas turnadas a las comisiones dictaminadoras, la discusión se pospuso a junio con el ánimo, a decir de algunos de los senadores miembros de las comisiones dictaminadoras, de analizar con mayor detenimiento las diversas iniciativas en la materia. Es más, el coordinador de los senadores del PRD señaló en la reunión en la que se echó abajo el documento de Lozano, que su partido político tenía una propuesta alterna.

Pero en política nada es como parece; pronto se supo que algunos legisladores del grupo parlamentario del PRD en el Senado de la República negociaban el contenido de la ley con el Gobierno federal. Lo anunció mediante boletín de prensa a principios de junio el Senador Barbosa coordinador de los senadores de ese partido; se atrevió a anunciar, casi asegurando, que se abriría un periodo extraordinario del 11 al 13 de ese mes para que las comisiones dictaminadoras tuvieran listo un dictamen para llevar al Pleno de Senado.

Días después, el 4 de junio, en ausencia de Alejandra Barrales, Presidenta de una de las tres comisiones encargadas de dictaminar las iniciativas en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, pero con la presencia de Zoé Robledo, Alejandro Encinas, Dolores Padierna, Manuel Camacho y Ríos Piter, dio una conferencia de prensa en la sede del Senado en donde señaló, entre otras cosas, que su grupo parlamentario estaba negociando “el tema de telecomunicaciones” con el gobierno federal. Quiso recordar cómo su partido “impidió” que se impusiera el proyecto del Senador Lozano, que había sido construido, dijo, de manera unilateral. Habló de la “firmeza y la contundencia del grupo parlamentario del PRD” para impedir que “se impusiera un proyecto de dictamen; un documento que contenía un acuerdo entre el Gobierno, el PRI y el PAN”.

Como se sabe, en política nada es casual, de tal forma que la ausencia de Barrales daba señales de algún desacuerdo, al menos en las formas, del procedimiento a que se refería el coordinador de los senadores del PRD. Bajo el alegato de que nunca se ocultaron estos acercamientos con el Gobierno federal, declaró que se formó “un grupo de negociación”, aunque fue enfático en que no se trataba de la “negociación del Coordinador” ni tampoco de la “negociación de puntos de los senadores y senadoras”, sino de la “negociación de puntos”. Suena a una forma eufemística de afirmar lo obvio: que algunos senadores del PRD, con la anuencia de su coordinador, estaban negociando algunos puntos de la ley en telecomunicaciones con el gobierno federal.

Llamó la atención su dicho de que asumieron “los planteamientos que hicieron organizaciones civiles, como la AMEDI”. Nos basamos, dijo “en los ingredientes legislativos que estaban presentes ya en la Cámara [como] la iniciativa que firmaron senadores y senadoras del PRD y de otros grupos parlamentarios que fue construida por la AMEDI”. Se refirió al resto de las iniciativas, incluida la presentada por el Ejecutivo federal y afirmó que todos esos ingredientes legislativos “fueron materia de nuestro debate con el gobierno y con legisladores del PRI”.

Barbosa pudo calificar de mejor manera esos acercamientos con el gobierno federal, pues no obstante que empezó señalando que eran “negociaciones”, concluyó afirmando que no cambiarían unas cosas por otras (no obstante que esa es la esencia de cualquier negociación) y acusó que “quienes canjean cosas son otros”. Cuando “se sientan ellos no solamente acuerdan, sino negocian; no negocian, pueden hacer hasta negocios”. Supongo que se refería al PAN. La negociación del PRD, a decir de su Coordinador, tuvo por finalidad “desmontar el acuerdo que había entre el gobierno, el PRI y el PAN”. Surgió el nombre de Zoé Robledo como la cabeza de esa “negociación”, a quien le correspondió enlistar los avances y pendientes.

Sobre los así llamados “avances”, el Senador Robledo enlistó los siguientes: 1. Reglas de competencia apegadas a la Constitución, entre otros, regresar letra por letra a la definición de preponderancia de la Constitución; 2. Fortalecimiento del Instituto Federal de Telecomunicaciones, para reivindicar las facultades del Instituto en términos de la Constitución; 3. Ampliación de los derechos de las audiencias, en relación con los códigos de ética de los concesionarios y los defensores de las audiencias; 4. Ampliar nuevos derechos de los usuarios de telecomunicaciones; 5. Accesibilidad para personas con discapacidad, tanto para audiencias como para usuarios de telecomunicaciones; 6. Concesiones de uso social e indígena, mediante reglas específicas; 7. Colaboración con la justicia, para excluir aspectos que vulneran derechos de la ciudadanía; 8. Neutralidad de la red, para eliminar la censura previa; 9. Sistema Público de Radiodifusión, para transformarlo en un ente del Estado, ajeno al gobierno y 10. Producción nacional independiente, garantizar sus características.

¿Qué esperar de estas negociaciones? En principio, nadie puede estar en desacuerdo en los planteamientos del PRD, dada la generalidad de sus afirmaciones, pero se requiere que tal como se indicó en la conferencia de prensa, la negociación y sus resultados sean transparentes, para no permitir acuerdos en “lo oscurito”. Al respecto, he afirmado que de parte de la AMEDI sólo podríamos avalar el resultado de estas negociaciones cuando se conozcan los detalles; los puntos y comas de cada uno de los artículos sujetos a revisión.

Al momento de cerrar estas líneas y casi al término del mes de junio, poco se ha sabido del contenido puntual de esas negociaciones, como tampoco se sabe de los acercamientos que también está llevando a cabo el gobierno con el PAN, cuyo Presidente ha sido más reservado sobre la postura de su partido. Ha sido de nueva cuenta el Senador Lozano quien “ilustra” a la opinión pública sobre los puntos de desacuerdo con sus compañeros de partido, sin aludir al sentido de lo aprobado.

Por ello sorprende la afirmación del Secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, quien en la inauguración de la trigésima quinta Convención Anual de la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI), el 19 de junio, en el sentido de que la ley secundaria está prácticamente “en un 99% en un ámbito de aceptación y que tiene algunos puntos que estamos en espera de que se logre el acuerdo para tener ese marco regulatorio de este mercado”. ¿Un acuerdo con quién? ¿Con el PRD? ¿Con el PAN? ¿Con ambos? ¿Cuál es el contenido regulatorio de ese 1% que aún no está acordado? ¿El porcentaje fue medido sólo en términos cuantitativos, según el articulado de la iniciativa presidencial? ¿Se tomó en cuenta el resto de las iniciativas?

Son más las interrogantes que surgen de una afirmación tan atrevida, tomando en cuenta que le corresponde al Poder Legislativo, particularmente a las comisiones dictaminadoras, llegar a acuerdos sobre el contenido regulatorio de cualquier marco normativo, como en este caso es la ley secundaria en telecomunicaciones y radiodifusión.

En la citada Convención, Víctor Gutiérrez, presidente de la Cámara, reprobó el retraso en la aprobación de las leyes secundarias de telecomunicaciones y radiodifusión, asegurando que debido a la falta de certidumbre jurídica las inversiones en el sector se ahuyentan, lo que motivó que Ruiz Esparza afirmara que en el Gobierno están “ansiosos” de que el Congreso de la Unión apruebe la ley secundaria en telecomunicaciones y radiodifusión.

No sólo es impertinente sino irresponsable hacer notar la omisión del Legislativo, cuando en el origen de este retraso se encuentra el desinterés o incapacidad, por decir lo menos, de presentar en tiempo la iniciativa de ley por parte del Ejecutivo Federal. Al promulgarse la reforma constitucional, el 11 de junio de 2013, se estableció con precisión la fecha fatal impuesta al Poder Legislativo para tener una ley secundaria. El plazo fenecía el 9 de diciembre de ese mismo año y para estar en posibilidades de tomar en cuenta el proyecto del Ejecutivo federal, era necesario que el Presidente de la República enviara la iniciativa con la oportunidad debida. Ésta llegó al Senado de la República el 24 de marzo, con más de 100 días de retraso.

Y no es que las cámaras legislativas no tengan parte de la responsabilidad en esta ausencia normativa, pues desde octubre fue entregado el proyecto ciudadano, construido desde la AMEDI con el apoyo de diversas organizaciones sociales, que una vez suscrito por 18 Senadores de la República y por 28 diputados de oposición, se convirtió en ambas cámaras en iniciativa de Ley. Desde entonces había materia para iniciar la discusión, pero hay una costumbre insana de no empezar la discusión de un tema regulatorio si el Presidente de la República no ha enviado su iniciativa.

Las consecuencias no sólo las vive la industria, en donde los consorcios mediáticos y sus paleros se quejan amargamente de la falta de un marco regulatorio que inhibe y desincentiva las inversiones, sino también los usuarios y las audiencias, que nos vemos impedidos de los beneficios de la reforma constitucional, que centró el eje de la transformación normativa en la posibilidad de ejercitar plenamente los derechos fundamentales de libertad de expresión y derecho a la información.

Esperemos que pronto tengamos ley secundaria y que las cámaras legislativas no renuncien a su obligación constitucional de velar por el interés público; de otra manera, habrá que poner nuestras esperanzas en el Poder Judicial de la Federación, en espera de que quienes tienen atribuciones para promover controversia constitucional o acción de inconstitucionalidad, no cedan a los intereses de los poderes fácticos.

* Publicado en la revista Zócalo, edición del mes de julio de 2014.

En vísperas de la ley secundaria, en juego autonomía y prestigio del Ifetel

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo
Asociación Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

Los pasados días 22 y 23 de mayo, la universidad Autónoma de San Luis Potosí fue la sede del XXVI Encuentro Nacional de la Asociación Nacional de Investigadores de la Comunicación, A. C. (AMIC), que tuvo como tema central de sus reflexiones “La investigación de la comunicación en México ante la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica”.

En el panel en el que intervine, se hizo el recuento del turbio y desordenado proceso por el cual, el Presidente de la Comisión de Comunicaciones y Transportes, el panista Javier Lozano, intentó que en las comisiones encargadas de dictaminar la iniciativa del Ejecutivo Federal, se aprobara un proyecto contrario a los principios que animaron la reforma constitucional en telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica del 11 de junio de 2013. Un proceso que afortunadamente fracasó, por la resistencia de varios legisladores que dieron cuenta de la burla que promovía Lozano.

Como se sabe, Lozano señaló que el documento propuesto al resto de los miembros de las comisiones dictaminadoras contenía 192 “cambios” a la iniciativa presidencial y que para su elaboración se consideraron todos los proyectos pendientes de dictaminar, entre ellos la iniciativa ciudadana avalada por 18 senadores. Lo cierto es que salvo excepciones, la mayoría de los cambios que introdujo son un parafraseo distinto de lo mismo, mientras que no se observa que haya tomado en cuenta la propuesta ciudadana que la AMEDI entregó en octubre de 2013 con el apoyo de otras organizaciones sociales.

Exhibida la tramposa intentona, en comisiones se rechazó su proyecto, fue regañado por sus correligionarios y la discusión se pospuso hasta el mes de junio, para abordarse en una sesión extraordinaria.

A pesar de haberse aplazado, la discusión no está exenta de riesgos y el reto en el Senado de la República es lograr que la ley secundaria retome los principios aprobados constitucionalmente, es decir que no se disminuya su alcance regulatorio y que por otra parte no se omita ninguno de los supuestos normativos a que se refieren los artículos transitorios del Decreto del 11 de junio de 2013, pues dada su naturaleza de transitoriedad, es posible darles un enfoque distinto, que tendría que ser denunciado en última instancia en el Poder Judicial de la Federación, a través de una acción de inconstitucionalidad.

Aplazar más la regulación secundaria mediante la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aun cuando son claras las inconsistencias de la propuesta del Ejecutivo Federal, tendría un impacto negativo en el ejercicio de los derechos fundamentales de libertad de expresión y derecho a la información, pues el estado de las cosas se mantendría en esos sectores, como es el caso de la concentración en radiodifusión, que como se sabe, afecta de manera indirecta derechos fundamentales, además de que podría en riesgo los procesos en marcha, como la licitación de las nuevas cadenas de televisión abierta y el tránsito hacia la autorización de servicios adicionales o convergentes, dada la ausencia de un marco regulatorio definido.

Ante un escenario como el descrito, sería recomendable que el órgano regulador asumiera el reto de tomar en serio la fortaleza constitucional que la reforma le otorgó al dotarlo de autonomía, de tal suerte que en las discusiones en las comisiones dictaminadoras se hiciera sentir su presencia y se escucharan las voces de sus comisionados.

En el marco del XXVI Encuentro Nacional de la AMIC, dije que más que escuchar qué es el IFETEL, por los términos muy puntuales y acertados en que hizo su presentación el Titular de la Unidad de Sistemas de Radio y Televisión, tendríamos interés en saber qué opina el órgano regulador sobre la iniciativa de reforma legal del Ejecutivo Federal.

Es un error, dije, el señalamiento contenido en la Opinión que el IFETEL envió a las comisiones dictaminadoras del Senado de la República el 4 de abril del año en curso, en cuanto a que no pueden “considerar pronunciamientos específicos”, por el riesgo de que “a la postre, podrían ser utilizados para recusar a los integrantes del Pleno en asuntos relacionados”, y he calificado que dicha afirmación es una falacia, que no sólo es indicativa de un temor infundado, sino que denota una tibieza en el actuar institucional que es necesario despejar, pues de otra manera el regulador, en quien se puso una enorme confianza para regular los mercados de las telecomunicaciones y la radiodifusión, puede caer en el descrédito.

La investigadora Fátima Fernández, primera en presidir la AMIC, enfatizó la insana costumbre de los servidores públicos de evadir el debate público en nuestro país, por lo que instó al representante del IFETEL, presente en ese momento, a responder los cuestionamientos planteados por los asistentes y por supuesto, por su servidor. El tiempo del panel, sin embargo, estaba por terminarse y hubiera sido un diálogo inacabado, por lo cual a nombre de la AMEDI solicité a Alejandro Sandoval que hiciera saber a los miembros del Pleno del Instituto nuestro interés como Asociación para discutir pública y abiertamente los grandes temas de la reforma legal, en un ambiente de respeto y de reflexión académica.

Ante los hechos, diversas instituciones de educación superior ya nos han hecho saber su interés para auspiciar y contribuir a la organización del evento. Falta que los Comisionados resuelvan.

Ojalá este exhorto público favorezca el diálogo con los comisionados, para que en un espacio universitario se discutan abiertamente los temas más relevantes que debe contener la ley secundaria, sin temor a la recusación, argumento utilizado en su comunicado al Senado de la República.

Los comisionados fueron seleccionados mediante un proceso poco ortodoxo, que según las instituciones encargadas de administrar el proceso, favoreció la selección de los mejor calificados, de lo cual se puede sostener que en el IFETEL se encuentran los expertos y que su saber puede ser orientador para lograr una ley secundaria novedosa, en la que se recojan los mejores estándares internacionales en materia regulatoria que logren superar las inercias del pasado y renueven la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Durante el panel realizad a instancias de la AMIC, allá en San Luis Potosí, Senador Javier Corral también aludió al tema de la comparecencia de los comisionados. Lamentó su ausencia en los foros convocados sobre la legislación secundaria, así como el haber elegido el envío de una opinión por escrito. También señaló lo inadecuado de que en el Pleno del Senado la mayoría parlamentaria haya impedido la presencia de los comisionados, ante el exhorto que él realizó para que fueran convocados y sostuvo la necesidad de que en el periodo extraordinario haya mejor disposición.

Si la discusión pública no pudiera perfeccionarse, sería deseable que los Comisionados acudan personalmente a dialogar con los miembros de las comisiones dictaminadoras las diversas posturas que seguramente tienen sobre los planteamientos de la iniciativa presidencial y el resto de las propuestas, entre ellas, la de la AMEDI. Si tampoco esto fuera posible, ojalá que al menos, sostuve en la reunión de la AMIC, que amplíen la opinión que enviaron el 4 de abril pasado y propongan hipótesis específicas sin temor alguno, para recuperar la credibilidad que día a día pierde el regulador.

Se necesita un pronunciamiento específico del IFETEL sobre los medios públicos; sobre el desarrollo de los medios de uso social; en relación con las características de los límites que deben imponerse a la concentración de frecuencias y sobre la propiedad cruzada; que aborden el alcance regulatorio de la desinversión y saber si están de acuerdo en que se constituya sólo como una sanción, producto de una conducta monopólica reiterada, como lo plantea el Ejecutivo; que deliberen sobre las facultades que desde nuestra perspectiva se les quieren arrancar para dárselas a la Secretaría de Gobernación y asimismo, que nos digan que elementos deben considerarse para promover la competencia y si la figura de la preponderancia debe ser un complemento de las regulaciones sobre dominancia en el mercado.

En fin, son tantos los temas en los que los senadores de la República no son expertos, que requieren del juicio de los expertos, de quienes desde el órgano regulador están obligados a impulsar políticas públicas que traigan beneficios no sólo a los consorcios mediáticos y de telecomunicaciones, sino de manera preferente a los ciudadanos.

Vivimos momentos de incertidumbre jurídica y por ello es necesario que los que saben, por conformar el Pleno del órgano regulador, expresen abiertamente su interés por el fortalecimiento de los derechos fundamentales de libertad de expresión y derecho a la información. Para bien de la Nación y de su resquebrajada democracia.

El fantasma de la recusación, entre los pretextos del Ifetel

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo
Asociación Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

Como se sabe, el Ejecutivo Federal hizo llegar al Senado de la República su propuesta de Ley Federal en Telecomunicaciones y Radiodifusión, que fue turnada por la Mesa Directiva a las comisiones de Radio, Televisión y Cinematografía, de Comunicaciones y Transportes y, de Estudios Legislativos.

Para contribuir con el proceso de dictamen, los presidentes de las comisiones dictaminadoras plantearon la celebración de un Foro, al que no fueron invitados los Comisionados del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), pues se supo que el Presidente de dicho órgano regulador manifestó que enviarían una opinión por escrito y así fue. Dicho documento está fechado el 4 de abril de 2014.

Se perdió la oportunidad de escuchar de viva voz a cada uno de los comisionados. Pudo haber constituido un importante ejercicio de transparencia, que además nos hubiera permitido escuchar posicionamientos individuales, pues resulta imposible que en un cuerpo colegiado se piense de manera uniforme, pues más allá de la posibilidad de lograr consensos, la formación profesional y experiencia de cada uno de ellos nos hubiera dicho mucho de los alcances regulatorios que esperan. Y no es que me parezca inadecuado un posicionamiento institucional, pero nuestra democracia merece que los cuerpos colegiados con responsabilidades tan trascendentes como las que tiene el IFT, se manifiesten públicamente sobre temas como los que contiene la iniciativa de ley enviada por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Senadores, pues la misma pretende regular sus atribuciones.

No es la primera vez que cuerpos colegiados discuten públicamente los asuntos relevantes. La Suprema Corte de Justicia de la Nación nos ha enseñado a escuchar la diversidad de criterios que componen el Pleno de Ministros y a entender que el derecho puede entenderse desde distintos ángulos. Debe desterrarse la idea de que este tipo de ejercicios sólo son posibles en la academia; forman parte de un proceso de pluralidad democrática que tenemos que fortalecer, pues la estandarización de las ideas en un documento como el que entregó el IFT, dada su generalidad, denota contradicciones y una importante pobreza intelectual.

En el documento destacan los comisionados que “existen aspectos muy importantes que en [su] opinión […] constituyen medidas que impulsarán el desarrollo del sector y el bienestar público” y enlistan nueve puntos, que en nada aportan a la posibilidad de establecer con claridad los aspectos regulatorios de una ley secundaria.

Previamente, de manera poco meditada e incluso insuficiente, señala el IFT en su Opinión que “…con el ánimo de contribuir a la expedición de una ley que impulse el desarrollo de las telecomunicaciones y la radiodifusión, emitimos nuestra opinión en términos generales sobre temas que se estiman relevantes en las diversas iniciativas que en forma conjunta serán analizadas en esa Cámara”. Es importante señalar, continúa el documento, que “la presente opinión no puede considerar pronunciamientos específicos que, a la postre, podrían ser utilizados para recusar a los integrantes del Pleno en asuntos relacionados”. [Énfasis añadido].

Vaya manera tan eufemística de evitar pronunciarse sobre los temas verdaderamente relevantes de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, poniendo como pretexto una figura jurídica que sólo se perfecciona cuando dos partes en litigio tramitan un caso ante una autoridad que tiene facultades jurisdiccionales. ¿No habrá en el área jurídica del IFT algún abogado que les diga que el IFT emite sus resoluciones en ejercicio de sus facultades constitucionales de promoción, regulación y supervisión de los servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión? No entienden que las resoluciones que habrán de emitir a causa de alguna queja o denuncia e incluso cuando intervienen de oficio en cuestiones de competencia económica, no implican resolver una controversia entre partes contendientes.

Para justificar su desinterés o incapacidad para opinar sobre las hipótesis jurídicas contenidas en la iniciativa del Ejecutivo Federal, rescataron el fantasma que rondó en la antigua Comisión Federal de Competencia, cuando se impidió que el Presidente de la misma participara en el recurso de reconsideración que promovió Telcel de Carlos Slim, para impugnar una multa impuesta por prácticas anticompetitivas determinada en un monto cercano a los 12 mil millones de pesos.

Parece que los comisionados del IFT intentan decir que por el hecho de opinar sobre un artículo en específico alguno de ellos podría ser recusado cuando en el futuro intervengan en una resolución que afecte a alguno de los concesionarios. Suponen que el hecho de pronunciarse sobre casos específicos de la iniciativa del Ejecutivo Federal podría utilizarse en el futuro en procedimientos administrativos que estuvieran bajo su jurisdicción, de tal suerte que podría correrse el riesgo de que fueran anulados, ya fuera por el propio Pleno de Comisionados o por alguno de los tribunales especializados que fueron creados a partir de la reforma constitucional del 11 de junio de 2013. La idea resulta absurda.

Cualquier opinión que tengan sobre las iniciativas (en plural, como lo hacen) no tiene carácter vinculante una vez que el Congreso de la Unión emita el decreto legislativo correspondiente. La posibilidad de una recusación resulta simplemente una especulación ociosa. Deben recordar que el IFT es un organismo con autonomía constitucional, tal como lo precisa el párrafo décimo cuarto del artículo 28 de nuestra Carta Fundamental y que tiene por objeto, según se puede entender de la literalidad de la citada disposición, “el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes”.

El objeto, es decir, la finalidad por la cual fue creado, genera en su favor un conjunto de atribuciones, que el mismo dispositivo constitucional señala. Para tal efecto, reitera el artículo constitucional en cita, tendrá a su cargo atribuciones para regular, promover y supervisar: a) el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, b) las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como c) el acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales.

Estas atribuciones le fueron otorgadas para garantizar, como nuevamente lo señala el artículo anteriormente citado, “lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución”, es decir, que el conjunto de atribuciones tiene como finalidad última asegurar el cumplimiento de los derechos fundamentales de libertad de expresión, derecho a la información y derecho de acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, de ahí la importancia de su pronunciamiento y de la oportunidad perdida.

Por otra parte, pareciera notorio el temor de decir con todas su letras que es deseable que los medios de uso social puedan acceder a esquemas de financiamiento a través de la venta de publicidad. Por ello señala la Opinión, que “que si bien las concesiones sociales no deben tener fines de lucro, si deben ser autosustentables”. No entienden, por otra parte, que los medios de uso social no se circunscriben a las necesidades de los pueblos indígenas y que si bien es muy necesario promover su desarrollo, existen otros grupos poblacionales que no son necesariamente indígenas. De cualquier manera, es inconcebible pretender que en todos los casos, el uso social debe determinarse “en colaboración” con la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, como lo propone el IFT. Han de suponer que fuera del oficialismo indigenista no hay necesidad de medios comunitarios e incluso indígenas.

Cuando en la Opinión se refiere a la determinación de agentes económicos preponderantes, es notoria la alineación de su criterio con el de la iniciativa del Ejecutivo Federal, desconociendo en todo momento lo que los mismos comisionados plasman al final de dicho punto, en el sentido de que “…es necesario que la ley refleje claramente los parámetros constitucionales”.

En su argumentación en favor de determinar agentes económicos preponderantes por “sectores” y no por segmentos de cada uno de los servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión, dan por buena la interpretación que les sirvió de base para emitir las resoluciones de preponderancia del 5 de marzo. Un tema de tal relevancia, tratado en la Opinión en apenas quince renglones.

Para determinar la existencia de agentes económicos preponderantes no debieron haber pasado por alto lo dispuesto por el artículo Segundo Transitorio de la reforma constitucional, que literalmente señala la composición de los mercados de telecomunicaciones y radiodifusión. Es clara la disposición constitucional en el sentido de que “las medidas de fomento a la competencia en televisión, radio, telefonía y servicios de datos, deberán aplicarse en todos los segmentos de forma que se garantice en su conjunto la competencia efectiva en la radiodifusión y telecomunicaciones”. [Énfasis añadido]. Optaron por entender literalmente lo dispuesto por el artículo Octavo Transitorio que se refiere a “sectores”, cuando es la armonía interpretativa la que promueve un mejor entendimiento de los alcances de una reforma de la magnitud del decreto publicado el 11 de junio de 2013.

Otro aspecto que llama la atención por su mínimo tratamiento es el de Límites a la concentración de frecuencias y propiedad cruzada de medios. Señala en su Opinión el IFT que como en otros temas “éste también ha sido abordado de distintas formas en las iniciativas presentadas al Congreso de la Unión”. Se utiliza de nuevo el recurso eufemístico, para no señalar que la iniciativa del Ejecutivo Federal es totalmente omisa en el tema. Piden, al respecto, “no prever mecanismos rígidos en la ley y que la regulación dote de flexibilidad al instituto en la regulación de esta materia”.

¿Es posible lo que pide el IFT? Por supuesto que no. Un concepto como el de “límites en concentración” es rígido por naturaleza. Un límite es un tope y si se trata de frecuencias, el tope es cuantitativo. La flexibilidad que piden los comisionados es una figura cercana a la discrecionalidad, que con gran facilidad abre la puerta a la arbitrariedad.

Con estas breves notas vemos, de manera muy lastimosa, que la debilidad institucional del IFT está siendo construida desde adentro del propio órgano regulador.

Revista Zócalo, Mayo 2014.

Propuesta sobre derecho de réplica vulnera derecho a la información

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo de AMEDI
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

Replicar por informaciones inexactas o falsas, transmitidas por cualquier medio de comunicación, tanto electrónicos como escritos, tiene sentido para el ciudadano que percibe un daño a su esfera jurídica, por la posible afectación a su honor, que si bien es un concepto subjetivo, tiene para el afectado un significado concreto en función de ser él quien resiente el impacto de lo que se dice, más allá de que quien lo haga, argumente el ejercicio de su libertad de expresión.

La naturaleza de los derechos de la personalidad que se pueden afectar por la divulgación de hechos relacionados con la vida personal o profesional de una persona, tienen en el honor como concepto jurídico, el eje central de la discusión, ya que la afectación en la imagen, reputación o buen nombre del individuo sólo tienen relevancia jurídica en función del impacto que resiente el honor de la persona, tal como lo ha señalado nuestro Máximo Tribunal, conforme a la tesis que lleva por título: DERECHO FUNDAMENTAL AL HONOR. SU DIMENSIÓN SUBJETIVA Y OBJETIVA (Tesis: 1a. XX/2011. Décima Época), en cuya parte medular enfatiza que “por lo general, existen dos formas de sentir y entender el honor: a) en el aspecto subjetivo o ético, el honor se basa en un sentimiento íntimo que se exterioriza por la afirmación que la persona hace de su propia dignidad; y b) en el aspecto objetivo, externo o social, como la estimación interpersonal que la persona tiene por sus cualidades morales y profesionales dentro de la comunidad. En el aspecto subjetivo, el honor es lesionado por todo aquello que lastima el sentimiento de la propia dignidad. En el aspecto objetivo, el honor es lesionado por todo aquello que afecta a la reputación que la persona merece, es decir, el derecho a que otros no condicionen negativamente la opinión que los demás hayan de formarse de nosotros”.

Así, tanto el honor, imagen, reputación o buen nombre pueden verse afectados, cuando varía la apreciación social que se tiene del individuo sobre el cual se divulga información imprecisa o falsa, como también si es el propio sujeto el que advierte de manera consciente un cambio en su ámbito individual respecto de la apreciación que tiene de sí mismo. Por ello es importante la existencia de un marco regulatorio que ofrezca al afectado la posibilidad de exponer su propia versión de los hechos, más allá de que con su intervención pueda corregirse la opinión que los demás tengan respecto de su persona, pues no obstante que el estándar internacional es que la corrección debe hacerse en los mismos términos en que fue divulgada la información que dio origen a la réplica, la naturaleza de los medios de comunicación impiden la restitución total de la inexactitud informativa. Bien dice el dicho que palo dado, ni dios lo quita.

Debido a lo anterior es que el marco regulatorio debe asegurar inmediatez en la respuesta por parte del medio, ya sea para negar la réplica al considerar -al amparo de la libertad de expresión-, que no se vulneró de ninguna manera la esfera jurídica del peticionario, como para aceptarla, con el propósito incluso de preservar el derecho a la información de la audiencia, aportando con ello mayores elementos sobre los hechos divulgados.

Resulta indispensable no perder de vista que además de asegurar el derecho de la persona afectada a expresarse sobre informaciones que desde su punto de vista le afectan, el derecho de réplica debe evaluarse en el contexto de la obligación estatal de supervisar que a través del servicio público de radiodifusión, se preserve, entre otros aspectos, la veracidad de la información, tal como lo precisa el texto del artículo 6º de la Constitución Política, en la fracción III del Apartado B.

Es por ello que las diferencias que surjan entre las partes deben resolverse conforme a un procedimiento que se desahogue en la vía administrativa, que otorgue a la autoridad facultades suficientes para resolver sobre la pertinencia de sus posturas, dejando para el ámbito judicial los reclamos sobre reparación de daños, tanto patrimoniales como extrapatrimoniales, pues la judicialización del derecho de réplica hace nugatorio este derecho en virtud del tortuoso y largo camino que hay que agotar -en dos instancias judiciales-, hasta llegar incluso al juicio de amparo.

Por otra parte, es necesario hacer notar el carácter potestativo de la réplica para el sujeto activo, pues es jurídicamente posible que éste acuda a la instancia judicial a reclamar la reparación de los daños causados, sin que haya agotado el procedimiento administrativo, ya que la esencia de las controversias judiciales por reparación de daños causados a partir de informaciones inexactas o falsas, se resuelve mediante la ponderación que hace el juzgador cuando “el conflicto primigenio se origine porque un particular alegue que se ha violentado su derecho al honor, y otro particular señale que las manifestaciones combatidas se ejercieron dentro de los límites de la libertad de expresión”, como bien lo señala un precedente judicial de nuestro máximo tribunal -Tesis: 1a. LXX/2013 (10a.)-, situación que supone valorar la eficacia horizontal de los derechos fundamentales en colisión.

Debe aclararse que a diferencia de lo que ocurre con afectaciones al honor, en el caso de intromisiones a la intimidad de las personas por parte de los medios de comunicación, el derecho de réplica no es la vía adecuada para restablecer la afectación, dada su incapacidad restitutoria del derecho violado, que sólo se perfecciona mediante la intervención judicial, tal como lo afirma otro precedente judicial -Tesis: 1a. XLIV/2010 (9ª). DERECHO A LA INTIMIDAD. EL DERECHO DE RÉPLICA NO REPARA LA INTROMISIÓN EN AQUÉL- en el sentido de que, considerando la naturaleza del derecho a la intimidad, independientemente de la veracidad de los datos que se difundan, la réplica no restituye la afectación sufrida “pues no se responde por la falsedad de lo publicado, sino precisamente por decir la verdad”.

En estos términos, la réplica sólo tiene efectos restitutorios cuando a partir de informaciones falsas o inexactas se afecta el honor, imagen, reputación y buen nombre de una persona, de lo que se sigue la necesidad de asegurar un procedimiento administrativo idóneo que además de favorecer la intervención del particular afectado, asegure los derechos de las audiencias a información oportuna y veraz.

Esa autoridad administrativa, desde mi punto de vista, debe ser el instituto Federal de Telecomunicaciones, pues tal como lo precisa el párrafo décimo cuarto del artículo 28 de nuestra Constitución, para que éste se encuentre en posibilidades de cumplir su objeto-el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones- tendrá a su cargo “la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones […] garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución”.

No se pueden satisfacer los derechos fundamentales de libertad de expresión y derecho a la información, como lo impone el texto constitucional, si el ejercicio del derecho de réplica se deja en manos del Poder Judicial de la Federación, como lo propone la iniciativa aprobada por el Senado de la República cuyo dictamen fue publicado en la Gaceta Parlamentaria el pasado 5 de diciembre, por la ineficacia de un procedimiento de esta naturaleza para restituir los derechos violados en un plazo que no impide que la afectación sea irreparable.

La iniciativa en su Capítulo III regula el “procedimiento judicial en materia de derecho de réplica”, y si bien enfatiza en su artículo 23 que “es independiente del derecho que le asiste a todo sujeto afectado para acudir ante los órganos jurisdiccionales competentes para reclamar la reparación de los daños o perjuicios que se hubieran ocasionado en su contra con motivo de la publicación de información que se le atribuya”, las lesiones al honor de una persona por informaciones transmitidas a través de los medios de comunicación deben resolverse en una instancia que inhiba que el conflicto escale a un nivel en que necesariamente deba demandarse la reparación de daños; por el contrario, el marco regulatorio debe incentivar el arreglo y la aceptación de la réplica, en lugar de promover el enfrentamiento y la disputa judicial.

En lugar de ello, la iniciativa acendra el encono y el enfrentamiento, pues en su artículo 25 enlista los requisitos que el demandante debe acreditar ante el órgano judicial para dar cauce al procedimiento, los que no se limitan, como es lo común en este tipo de controversias, a señalar los datos que le permitan a la autoridad identificar el programa o publicación en la que se divulgó la información que se reputa inexacta o falsa, sino que además, se le exige, en la fracción VII, que señale “las pruebas que acrediten la existencia de la información que hubiera sido difundida por un medio de comunicación, agencia de noticias o productor independiente […]; las que demuestren la falsedad o inexactitud de la información publicada; o las que demuestren el perjuicio que dicha información le hubiere ocasionado”.

Tal aberración se complementa con lo dispuesto por el artículo 26, que en su fracción II ordena que “a todo escrito de solicitud de inicio del procedimiento, el promovente deberá acompañar […] las pruebas a que se refiere la fracción VII del artículo anterior”, lo cual si bien es factible cuando se trata de medios impresos, resulta prácticamente imposible en el caso de que la información haya sido transmitida por radio o televisión, ya que el afectado no sólo deberá exponer los fundamentos y razones por los cuales considera que dicha transmisión violenta su esfera jurídica, sino que será indispensable que se allegue de la grabación del audio o del audio e imagen, según se trate del medio que haya difundido la información.

Lo señalado es una pequeña muestra de lo inviable que resulta la propuesta, sin considerar que para iniciar un procedimiento judicial se requiere contratar los servicios profesionales de un abogado, pues conforme a nuestro sistema de impartición de justicia, es poco factible que cualquier ciudadano acceda a los tribunales por su propio derecho.

Por lo anterior es que los comisionados del Instituto Federal de Telecomunicaciones deberían levantar la voz en defensa, como es su obligación, del respeto de los derechos fundamentales de libertad de expresión y derecho a la información; su campo de actuación constitucional.

La encrucijada de la regulación secundaria en telecomunicaciones (Apuntes para entender el atraso gubernamental)

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo de AMEDI
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

El nueve de diciembre se cumple el plazo determinado por la reforma Constitucional en telecomunicaciones y radiodifusión, para que el Congreso de la Unión apruebe un nuevo marco normativo de carácter convergente en estas materias y si bien en ambas cámaras se tienen iniciativas formalmente sometidas a estudio y dictamen de las comisiones respectivas, ninguno de estos proyectos es producto del interés gubernamental, ya que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, luego de un largo silencio, anuncia a finales de noviembre que entregó el proyecto al Consejo Rector del Pacto por México, después de que varios meses atrás señalara, en voz del Subsecretario de Comunicaciones, que el documento tenía un avance cercano al cien por ciento. Cómo explicar el atraso gubernamental y que podemos esperar en tan corto plazo.

El anuncio lo hizo la SCT, de Gerardo Ruiz Esparza, en el marco de la 55 Semana Nacional de Radio y Televisión, organizada el 20 de noviembre por la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y Televisión (CIRT), aunque no se divulgó su contenido. Al respecto, habrá que recordar que el 4 de septiembre pasado, cuando la AMEDI entregó su proyecto al Consejo Rector del Pacto por México, los presidentes de los tres partidos políticos ahí representados hacían cuentas alegres del proceso que los convocaría en el futuro cercano en torno a la iniciativa. César Camacho Quiroz, Presidente en turno del Consejo, señaló enfático que el proyecto sería “materia prima para la discusión” y que el documento entregado por la Asociación daría lugar a un proceso de discusión que se definiría en el Congreso, haciendo notar que la iniciativa de la AMEDI sería “debidamente procesada”.

Días más tarde, el 9 de septiembre, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados presidida por el perredista Silvano Aureoles Conejo, también recibió la propuesta de la AMEDI. Los líderes de las diversas fracciones parlamentarias, ahí reunidos, fueron comedidos en sus comentarios sobre el proyecto ciudadano. Manlio Fabio Beltrones señaló, incluso, que en ausencia de un marco jurídico que impedía la presentación de iniciativas ciudadanas, el documento de la AMEDI debía verse como una petición de la sociedad civil, y propuso que fuera enviada al conjunto de los Diputados miembros de la Comisión de Comunicaciones, con lo cual coincidieron el resto de sus compañeros, afirmando además que sería un “insumo” importante para el debate que vendría.

Se dice que finalmente el Consejo Rector del Pacto por México tiene ya la propuesta del Ejecutivo Federal, por lo que sería deseable que el documento lo hagan público. La transparencia debe ser uno de los principios que los presidentes de los partidos políticos deben privilegiar, más si se trata de iniciativas que van a tener un impacto importante, no sólo para la industria, sino fundamentalmente para los ciudadanos. La discusión dentro del Pacto debe pasar por la publicidad de lo que ahí se analiza y debate. Los ciudadanos tenemos derecho a conocer la postura gubernamental en un tema tan trascendente para la defensa de nuestros derechos, además de que, por otra parte, se espera que Zambrano, Camacho y Madero honren su palabra de que el proyecto ciudadano que les fue entregado será tomado en cuenta para enviar una propuesta al Poder Legislativo.

En cuanto a la elección sobre cuál de las dos Cámaras del Congreso de la Unión será Cámara de origen, la decisión habrá de pasar, con seguridad,  por una evaluación interna entre los líderes de los partidos políticos ahí representados, pues los enfrentamientos que sus parlamentarios han tenido en las últimas fechas por el tema fiscal y la falta de consensos en torno a las iniciativas de reformas en materia energética y política, motivarán una reflexión más cuidadosa sobre el proyecto en telecomunicaciones y radiodifusión, particularmente de los líderes de la oposición, pues no debe olvidarse que también preparan procesos internos para el cambio de sus dirigencias nacionales, y en estos momentos, políticamente todo cuenta. El entorno es difícil para ellos, pues la decisión a favor o en contra del modelo regulatorio que impulsa el Presidente de la República con el proyecto enviado por el Secretario de Comunicaciones y Transportes y la existencia en ambas Cámaras de al menos un proyecto, motiva una reflexión importante sobre la viabilidad de la iniciativa ciudadana.

Si bien ninguno de los Presidentes de los citados partidos políticos se ha pronunciado sobre el contenido de la iniciativa de la AMEDI y tampoco sabemos que se haya turnado el documento a sus grupos parlamentarios para que se enteren de su pretensión regulatoria, la llegada del texto del Ejecutivo Federal puede apresurar las decisiones.

En la Cámara de Diputados, a diferencia de la postura que mantuvo parte de la izquierda sobre la reforma constitucional, cuando Diputados de la oposición ¾particularmente de Movimiento Ciudadano y del Partido del Trabajo¾, bajo el argumento de que la Cámara no era una “oficialía de partes”, presentaron más de 90 reservas, en estos momentos sólo algunos se han manifestado sobre el vencimiento del plazo impuesto por la Constitución para legislar en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. La vehemencia con la cual defendieron en aquella ocasión las reservas presentadas, que por cierto se desecharon sin mayor discusión, contrasta con el poco interés que hoy mantienen quienes subieron ese día a la Tribuna. No obstante, debemos confiar en aquellos Diputados que comulgan con los intereses sociales, para que retomen el proyecto ciudadano y lo suscriban, como lo hicieron un grupo plural de legisladores en la Cámara de Senadores.

Cualquiera que sea la decisión del Consejo Rector del Pacto por México, sobre la Cámara de origen que dictaminará la iniciativa presidencial, lo importante es que el proyecto ciudadano se convierta en un contrapeso importante sobre temas que con seguridad habrán de merecer la oposición de los legisladores que se identifican con los intereses de los consorcios mediáticos y de telecomunicaciones.

En la AMEDI hemos sido enfáticos en reconocer que la reforma constitucional presenta hipótesis regulatorias importantes, y aunque no fueron descalificadas públicamente por los concesionarios, no significa que hayan estado de acuerdo en todo con sus alcances normativos. Entre líneas puede leerse su postura. Han señalado que es necesario que la ley secundaria les otorgue certeza jurídica, que en las autorizaciones del espectro radioeléctrico exista un piso parejo y no se privilegie el uso público y social, que la autorización para prestar servicios adicionales les permita la convergencia tecnológica e insisten en que el tránsito hacia el título único no limite sus derechos y aunque nada han dicho sobre la hipótesis constitucional para limitar la concentración de frecuencias y concesiones, es con seguridad, uno de los temas que más les preocupan.

En el evento del CIRT, el Subsecretario de Normatividad de Medios de la Secretaría de Gobernación, Eduardo Sánchez Hernández, señaló que “al concluir este proceso, realmente habrá garantías a la competencia y de seguridad jurídica a quienes están invirtiendo en estaciones concesionarias desde hace mucho tiempo”. ¿Sensibilidad a los intereses de los concesionarios? Puede ser.

La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, encargada de elaborar el proyecto del Ejecutivo Federal, ya había mencionado que las hipótesis de mayor complejidad regulatoria se refieren a los términos en que debe autorizarse la prestación de servicios adicionales ¾que confunden, posiblemente de manera intencional, con los convergentes¾ y la figura del título único y, aunque no se ha divulgado el texto del proyecto presidencial, habrá que estar atentos a la postura que ahí se proponga en los aspectos de competencia económica, particularmente en el tema de límites a la concentración, pues es uno de los que más preocupan a los concesionarios.

En momentos en los que el debate sobre otros temas igualmente relevantes enfrenta al Ejecutivo Federal con los partidos de oposición, es posible que la tardanza del Presidente de la República, desde una perspectiva de cálculo político, esté evitando abrir un nuevo frente de discusión con la iniciativa de ley secundaria convergente en telecomunicaciones y radiodifusión, pues la existencia de un proyecto ciudadano en el Senado de la República constituye un importante límite a la posibilidad de legislar al vapor en la colegisladora, pues en ambas Cámaras tendrán que recibirse, analizarse y votarse los dictámenes resultantes de las iniciativas a la fecha existentes.

Habrá que recordar que en el Senado de la República hubo sensibilidad para atender con mayor puntualidad el interés ciudadano, en donde el proyecto de la AMEDI es en estos momentos iniciativa de Ley, al haber sido suscrito por 18 Senadores de distintos grupos parlamentarios, excepto del Revolucionario Institucional, mientras que en la Cámara de Diputados, Purificación Carpinteyro presentó el 17 de octubre una iniciativa con los mismos propósitos, y aunque lo deseable hubiera sido retomar el proyecto entregado por la AMEDI al líder de su fracción, con el propósito de lograr un documento de mayor amplitud y consenso, lo cierto es que su iniciativa deberá ser analizada y dictaminada en comisiones, para después ser votada y enviada al Senado de la República para los mismos efectos.

Es por lo anterior que la regulación secundaria se encuentra en estos momentos en una encrucijada difícil de resolver, pues en el escaso tiempo que falta para que concluya el plazo señalado en la reforma constitucional, resulta prácticamente imposible que se agoten los procedimientos a que deben someterse las iniciativas de los legisladores en ambas cámaras, para que se apruebe una ley secundaria. Lo anterior no implica que en la AMEDI tengamos interés en promover la inmediatez del trabajo legislativo. Es preferible ampliar el plazo para la discusión en Comisiones, para que sus miembros tengan oportunidad de analizar y debatir a detalle las propuestas, pues a final de cuentas nuestro marco jurídico no ha establecido sanción alguna que castigue el incumplimiento de parte de los cuerpos legislativos a los plazos establecidos en la Constitución.

Finalmente, cabe hacer notar que al retraso del Gobierno Federal en la entrega de su iniciativa debe agregarse el silencio de los Comisionados del Instituto Federal de Telecomunicaciones, quienes nada han dicho sobre el marco regulatorio que idealmente deben construir las cámaras legislativas, como si la falta de normatividad secundaria no les afectara. Sólo atinan a repetir, en los foros a los que han sido invitados, lo que de manera expresa señala el texto de la Constitución.

A quienes si favorece el retraso es a los concesionarios, tanto de telecomunicaciones como de radiodifusión, pues aunque se espera que en breve el órgano regulador se pronuncie sobre la figura transitoria de “preponderancia”, mientras no exista un marco normativo de carácter secundario que precise las reglas en materia de límites a la concentración, al concesionamiento y a la propiedad cruzada de medios, como lo ordena el artículo 28 de la Constitución, seguirán utilizando el total del espectro radioeléctrico actualmente concesionado para favorecer sus intereses comerciales, en detrimento de los derechos de los usuarios de unos y de las audiencias de los otros.

Derechos de las audiencias, insatisfechos por inacción del Ifetel

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo
Asociación Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

El texto del artículo 6º, Apartado B, fracción VI, de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, no deja lugar a dudas, en cuanto a que la legislación secundaria deberá señalar de manera expresa, además de los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, los derechos de las audiencias, así como “los mecanismos para su protección”.

En ausencia de un marco normativo que regule lo dispuesto en el texto constitucional, ¿Qué debe esperarse de la autoridad, cuando se violentan disposiciones de orden público, en detrimento de nuestros derechos?. Una respuesta que en lo inmediato me viene a la mente es que si alguien tiene la obligación de actuar, es la autoridad. No puede haber vacíos legales y tampoco se puede argumentar la ausencia de disposiciones expresamente relacionadas con situaciones que afectan nuestros derechos.

Lo anterior viene a colación por el primer diferendo que en fechas muy reciente se ha presentado en el mercado, cuyos protagonistas son Televisa (concesionario de señales radiodifundidas) y Dish (operador de una red pública de telecomunicaciones, que presta servicios de televisión de paga vía satélite), a partir de que esta última sube las señales que radiodifunde la primera a su sistema de televisión de paga, bajo el argumento de que sólo cumplen una obligación que les impone el segundo párrafo del artículo OCTAVO Transitorio del Decreto por el cual se reformaron diversos artículos constitucionales en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, en cuanto a que, una vez constituido el Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), “los concesionarios de televisión restringida vía satélite, sólo deberán retransmitir obligatoriamente las señales radiodifundidas de cobertura del cincuenta por ciento o más del territorio nacional”.

La posición de la empresa de televisión abierta es que dicho acto resulta ilegal, entre otras cosas, por no haber resolución del Ifetel sobre dicha hipótesis normativa, pues no se puede afirmar, en primer lugar, que sus señales radiodifundidas tienen una cobertura del cincuenta por ciento o más del territorio nacional.

Al respecto, encuentro que el argumento de Dish no sólo atiende en lo inmediato el derecho de las audiencias de recibir por su sistema de paga la señal de los canales abiertos de Televisa, sino que tiene sustento en la hipótesis de que dicha obligación surge de manera inmediata a la constitución del Instituto Federal de Telecomunicaciones. Por el contrario, es difícil imaginar que en Televisa tengan duda de que por lo menos dos de sus señales abiertas cubren, así sea mediante repetidoras, la mitad del territorio del país. Todo hace suponer que en lugar de adherirse voluntariamente al cumplimiento de la norma constitucional, en Televisa mantienen su interés por alargar, lo más que se pueda, el cumplimiento de la obligación constitucional de poner a disposición de Dish sus señales radiodifundidas.

Es posible que lo anterior se deba a la no tan vieja disputa que mantiene Televisa con Dish, la que en un corto tiempo se constituyó en una empresa altamente competitiva en virtud de las tarifas que ofreció al público, por debajo de las de su filial SKY. La lógica hace suponer que Dish pudo ofrecer una tarifa baja no sólo por el disminuido margen de ganancia en su sistema de costos, sino también por el hecho de que al no subir la señal de los canales abiertos no tuvo necesidad de cubrir la “cuota” que el resto de los sistemas de televisión cerrada pagan a Televisa, de casi dos dólares americanos por suscriptor.

No obstante lo anterior, es necesario destacar que para Dish fue fácil atender la disposición constitucional, pues no tenía relación contractual alguna con Televisa, de tal suerte que ésta no puede argumentar una obligación previa para “conciliar cifras” y tampoco está Dish en la hipótesis de “reintegrar” a sus clientes el costo que a otros operadores les habrá de significar el pago que hasta este momento siguen haciendo a Televisa, por la retransmisión de la programación que se genera a partir de sus canales abiertos.

En este contexto, a iniciativa de la Comisionada Adriana Labardini, el Ifetel invitó a la AMEDI y a OBSERVATEL a una reunión en la que sin mayores formalidades, se nos solicitó externar nuestra opinión sobre el asunto. Se dijo, según la autoridad, que también habían sido convocados los operadores involucrados en el diferendo a que me he referido con anterioridad, de los cuales sólo asistieron representantes de la empresa MVS, es decir, Dish.

A ese respecto, si bien es necesario celebrar el interés de la Comisionada Labardini (quien por cierto realizó en el pasado una importante labor en beneficio de los consumidores),  por allegarse de la opinión, no sólo de los operadores sino de organizaciones de la sociedad civil, no creo que haya mérito alguno en una reunión en la cual la autoridad no manifiesta su posición, pues para que los Comisionados conocieran lo que ahí señaló Dish bastantes notas de prensa se han escrito. Tampoco creo que se haya sentido la ausencia de los otros operadores, pues por ellos hablan sus actos, como es el caso del litigio que en el ámbito judicial del Distrito Federal inició Televisa en contra de las acciones llevadas a cabo por Dish.

Hubiera sido meritorio que al menos manifestaran su interés por conciliar los intereses de las empresas en litigio, en aras de hacer valer las disposiciones constitucionales, en beneficio de las audiencias, pero no fue así. Que gran logro hubiera sido que con datos en la mano (conforme a los registros que con seguridad recibieron de la extinta COFETEL), hubieran hecho notar a Televisa una realidad que todos suponemos, en el sentido de que algunas de sus señales de televisión abierta cubren al menos el 50% del territorio nacional.

Ante el desdén de Televisa al llamado de la autoridad, hubiera sido altamente relevante que los comisionados (a la reunión convocada por Adriana Labardini se adhirieron dos comisionados más), externaran su opinión, al menos, sobre la relevancia de su labor en defensa de los intereses de las audiencias, pues como lo señalamos tanto su servidor como Irene Levy de OBSERVATEL, se trata de un tema estrechamente vinculado con la defensa de derechos fundamentales.

No fue así y lo más que se pudo obtener de la autoridad en la reunión fue un pronunciamiento en el sentido de que deben ser “cuidadosos” de las disposiciones de la Constitución, aunque aseguraron que habrán de salir “con una resolución muy robusta”. Esperemos que, en efecto, la resolución se encuentre sustentada no sólo en lo que es una obviedad, en cuanto a que las audiencias tenemos derecho a recibir la señal radiodifundida a través de los sistemas de paga, de manera gratuita, “en forma íntegra, simultánea y sin modificaciones, incluyendo la publicidad y con la misma calidad de la señal que se radiodifunde”, como lo precisa el texto constitucional, sino que además, se haga notar que las medidas implementadas por Televisa, si bien son legales y legítimas, son innecesarias, retan a la autoridad y retardan la satisfacción de derechos fundamentales.

Si en un asunto relativamente sencillo como éste no hay aún pronunciamiento institucional, qué pasará cuando otros concesionarios, como es el caso de aquellos que transmiten la señal de paga por vía cableada y mantienen un contrato con Televisa y TV Azteca para retransmitir su programación, le solicitan al Ifetel que se pronuncie sobre los términos en que deben cumplir la disposición constitucional.

De igual forma surge la inquietud sobre el proceder de las llamadas empresas cableras, cuando sus clientes les exijan una disminución en el costo de los paquetes contratados, en virtud de que a partir de la disposición constitucional la señal radiodifundida debe ser gratuita y por tanto son ya sus acreedores en la proporción monetaria que estas empresas les repercuten del pago que deben hacer contractualmente a las empresas de televisión abierta. ¿Será que en un ánimo de cumplir la disposición constitucional, estas empresas anunciarán a sus suscriptores la disminución en el costo de los paquetes, independientemente de que con posterioridad “concilien cifras” con Televisa y TV Azteca? No lo creo, siempre ha prevalecido el ánimo de lucro, por encima del cumplimiento legal, tanto de parte de las empresas de televisión de paga, como de las que transmiten las señales abiertas.

Por otra parte, también hubiera sido deseable que los Comisionados se tomaran en serio el tema de la transparencia. El exhorto de su servidor para que hubiera un comunicado sobre la reunión, que si bien no se negó pero tampoco tuvo una respuesta contundente y precisa, es un mal presagio de lo que puede esperarse en el futuro, muy a pesar de la intención de la Comisionada Labardini de inaugurar una nueva forma de interlocución, tanto con operadores como con la sociedad. La respuesta de uno de los Comisionados presentes en el sentido de que el texto constitucional sólo regula lo relativo a las sesiones del Pleno, me hace suponer un amplio desconocimiento sobre lo que en el Ifetel se entiende por el principio de “máxima publicidad” a que se refiere el artículo 6º de nuestra Carta Fundamental.

Los contenidos audiovisuales, el mayor reto para una ley convergente

Agustín Ramírez Ramírez
Coordinador Jurídico de la Asociación
Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

Conforme al texto de la reciente reforma constitucional, es necesario contar con un solo cuerpo normativo que regule los servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión. De ahí la enorme trascendencia de la tarea legislativa para satisfacer los derechos fundamentales a que se refieren los artículos 6º y 7º de la Constitución: libertad de expresión, derecho a la información y derecho de acceso a la tecnologías de la información y comunicación.

La tarea es intelectualmente complicada pues no se trata simplemente de reunir en un texto los contenidos normativos de las leyes vigentes, sino de actualizar en algunos casos los supuestos normativos, hacerlos compatibles en términos de convergencia de servicios, superar ciertas insuficiencias en cuanto a sus alcances regulatorios e introducir nuevas hipótesis acordes con los conceptos que la reforma adicionó.

El proceso es aún más complejo en virtud de que el contenido normativo de la reforma constitucional no ha sido fácil de comprender. Incluso entre analistas y académicos dedicados durante años a la revisión de estas materias, se generaron inquietudes en cuanto a su ratio. Un ejemplo, que sin ser el más complejo ilustra lo anterior, es el caso del organismo público descentralizado a que se refiere el artículo 6º fracción V del Apartado B de nuestra Carta Fundamental, cuyo objeto consiste en “proveer el servicio de radiodifusión sin fines de lucro”, que a la fecha se entiende, en algunos sectores, como la posibilidad de reunir, en un solo ente gubernamental, al conjunto de medios públicos tanto del ámbito federal como de las entidades federativas.

La pretensión normativa de dicha disposición constitucional, como lo han señalado algunos de los que participaron en la redacción de la propuesta, fue la creación de una cadena pública de televisión abierta. La confusión se genera, a mi parecer, por la introducción del verbo “proveer”, así como el señalamiento a la “radiodifusión sin fines de lucro”, sin precisar que la referencia involucra la creación de un medio público de carácter federal y excluye a los medios de uso social, que al igual que los primeros, no cumplen una finalidad lucrativa.

El sentido de esta disposición se comprende mejor con la lectura del artículo Tercero Transitorio, cuya fracción segunda ordena el traspaso al nuevo organismo, de todos los recursos del Organismo Promotor de Medios Audiovisuales, lo que permite entender que quienes hicieron el planteamiento estaban interesados en la creación de una Cadena Nacional de televisión abierta. A lo anterior debe agregarse que el Decreto por el cual se promulga la reforma constitucional contiene una grave omisión sobre la radio abierta, de lo que se puede deducir el desconocimiento de los autores (el olvido, quizás), en cuanto a que las señales radiodifundidas incluyen tanto a la radio como a la televisión.

La pregunta pertinente entonces se centra en cómo regular en la ley secundaria la disposición comentada, si por otra parte la exposición de motivos de la reforma constitucional no abona a la comprensión de los fines que se propuso la comisión redactora. De esta suerte, si el llamado espíritu del legislador es poco claro, además de insuficiente para explicar la ratio de la disposición constitucional, la legislación secundaria habrá de nutrirse de las necesidades regulatorias que al paso de los años demandan un régimen específico para el conjunto de los medios públicos. Será necesario aprovechar la ocasión, según mi parecer, para introducir un Título que regule las características y términos en que deben operar los medios públicos, pues desde la promulgación de la Ley Federal de Radio y Televisión la referencia ha sido pobre, permitiendo que se desvirtúen sus fines al operar como simples medios gubernamentales, ajenos a su vocación de servicio público.

Para facilitar el trabajo legislativo y lograr una ley convergente en los términos del texto constitucional, es recomendable que además de las propuestas que elabore el Poder Ejecutivo (se sabe que la SCT trabaja en ello), en el seno del Pacto por México se tomen en cuenta otras propuestas regulatorias como la que coordina la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI) a través de un amplio proceso de consulta entre las organizaciones de la sociedad civil.

Con no pocas dificultades, pero llegará el momento en que las Cámaras aprueben un cuerpo normativo convergente, en el que se incluya necesariamente la regulación de las transmisiones radiodifundidas. No obstante, el reto se magnifica y el temor de su inaplicabilidad se torna previsible ante la ausencia de perfiles con experiencia en materia de contenidos audiovisuales, de entre los candidatos a ocupar un puesto en el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFTEL). Es notorio el desconocimiento de los 35 enlistados que aprobaron el examen elaborado por el Comité de Evaluación, en temas de libertad de expresión y de defensa del derecho a la información. ¿Cómo encargarles entonces la defensa de los derechos de las audiencias?

Resulta desconcertante que el Comité de Evaluación haya desestimado la importancia de examinar a los aspirantes sobre contenidos audiovisuales, privilegiando cuestiones de ingeniería. Por ello, el Comité está obligado a exponer las razones por las cuales pidió a los 37 académicos (de la UNAM, IPN, ITAM, CIDE y TEC de Monterrey) que según su reporte final elaboraron las 153 preguntas para examinar a los candidatos, que no abordaran temas relevantes de la reforma y tampoco introdujeran preguntas específicas de las nuevas atribuciones que tendrá el Instituto en materia de regulación de contenidos.

Según el reporte que recientemente publicó el Comité, el 84% (129 de las 153 preguntas) se hicieron sobre aspectos de “tronco común” y de éstas el 33% (51) fueron preguntas sobre ingeniería. En cuestiones específicas del IFTEL, sólo se integraron 12 preguntas de economía y otras 12 de derecho, lo cual significa que únicamente el 15% de los reactivos (24 preguntas) plantearon aspectos concretos relacionados con las atribuciones del nuevo órgano regulador, aunque ninguna tuvo por finalidad examinar sobre puntos relevantes de la reforma constitucional y mucho menos en temas relacionados con libertad de expresión y derecho a la información.

¿Qué tan importante puede ser que un aspirante a Comisionado sepa si la falta de firma autógrafa en un escrito presentado ante la autoridad tiene por consecuencia jurídica la nulidad o su anulabilidad? Esa pregunta, que fue parte del examen, resulta irrelevante para una tarea de la magnitud del encargo que tendrán los Comisionados. Hubiera sido de mayor trascendencia cuestionarlos sobre los derechos de las audiencias y de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, más, cuando el tema generó una importante adición por parte del Senado, al entender que en materia de radiodifusión el concepto de “audiencia” trasciende al de simple “usuario” de un servicio.

Por otra parte, hubiera sido deseable que también examinaran a los aspirantes sobre las características de la preponderancia, ese concepto que se acuñó con la reforma constitucional y que tiene por finalidad establecer en el corto plazo medidas asimétricas para los agentes con poder sustancial de mercado. Diferenciar entre preponderancia y dominancia hubiera tenido mejores efectos para evaluar la capacidad de los futuros servidores públicos al momento de regular a los operadores en telecomunicaciones y radiodifusión. No fue así.

Ante la ausencia de cuestionamientos de este tipo en el examen, tenemos pocos elementos para evaluar la capacidad de los futuros comisionados sobre la comprensión que tienen respecto de los principios a que se refieren los artículos 6º y 7º Constitucionales. Lo mismo sucedió en materia de límites a la concentración, que el texto del artículo 28 Constitucional regula en tres sentidos: a) frecuencias, b) concesionamiento y c) propiedad cruzada (bajo una modalidad poco ortodoxa que excluye a los medios impresos). Era importante conocer la postura de los aspirantes en relación con los términos en que estos tres rubros podrán plasmarse en la Ley secundaria. Manifestarse, por ejemplo, sobre la forma de regular estos límites en televisión abierta.

El Subsecretario de Comunicaciones de la SCT ha señalado públicamente que uno de los temas de mayor complejidad para entender los alcances de la reforma constitucional se refiere al llamado “título único” y tiene razón. Sin embargo, nada se introdujo en el examen sobre este tema, que requiere precisiones conceptuales que necesariamente debieron plantearse a los futuros Comisionados. Estamos en presencia de un concepto añejo, el de convergencia, que ha sido abordado en un sinnúmero de ocasiones por los analistas en términos de las posibilidades tecnológicas, pero que ante el actual escenario regulatorio merece una revisión desde el punto de vista de los servicios, más, cuando tanto la radiodifusión como las telecomunicaciones han sido declarados por la Constitución como servicios públicos.

Para una adecuada regulación del “título único”, tal como lo señala el texto constitucional, debe advertirse la diferencia entre servicios adicionales y convergentes, de tal suerte que se puedan introducir hipótesis normativas que se refieran no sólo a la posibilidad tecnológica para prestar servicios adicionales a los originalmente autorizados a través de la utilización de una determinada plataforma tecnológica, sino también a la combinación de servicios de radiodifusión y telecomunicaciones. La convergencia no debe entenderse sólo en el aspecto tecnológico sino además, en términos de la posibilidad de que un usuario reciba ambos servicios por parte de un solo operador, independientemente de la o las plataformas tecnológicas que utilice. Tampoco hubo cuestionamiento alguno al respecto en el examen.

Es más, no se aprovechó siquiera para dilucidar sobre el concepto de “servicio público de interés general” que caracteriza ahora a los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, cuya expresión induce a pensar que quienes redactaron el concepto no entienden que el interés general es consustancial a un servicio público.

Ojalá que el Comité de Evaluación explique la lógica del examen aplicado a los aspirantes a Comisionados del IFTEL ante la ausencia de preguntas relevantes conforme a las reformas constitucionales en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, no sólo por la necesidad de transparentar el proceso sino por la trascendencia de la función que habrán de desempeñar.

Cómo evitar la sospecha de una captura irremediable en el futuro inmediato por parte de los operadores, si quienes están en las listas han favorecido el actual esquema regulatorio y en otros casos han sido subordinados de los concesionarios, a lo que se agrega la ausencia en su formación y experiencia de una de las materias de mayor importancia para las audiencias.

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