Telecomunicaciones y Radiodifusión

Transparencia en compras gubernamentales, el mayor reto para una política eficaz de combate a la corrupción

Agustín Ramírez Ramírez
Presidente del Comité Directivo de AMEDI
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

Sin transparencia en las compras gubernamentales, cualquier modelo de combate a la corrupción, se encuentra destinado al fracaso.

El pasado 13 de diciembre el Senado de la República aprobó modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que suponen un cambio en la política que a la fecha se ha seguido en el combate a la corrupción, con la creación de una Comisión Nacional Anticorrupción, con autonomía plena, que tendrá un marco regulatorio que pretende sistematizar los principios que a la fecha se encuentran insertos en el artículo 113 de la Constitución – legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones -, con hipótesis sancionatorias de mayor capacidad inhibitoria, es decir, del orden penal.

El modelo no parece inadecuado, sin embargo, será necesario poner énfasis en los procedimientos relativos a las compras gubernamentales, incluida la obra pública, pues los mayores espacios de corrupción se han dado en la insana relación que se establece entre los encargados de adjudicar todo tipo de contratos y las empresas que participan en estos procesos.

La Iniciativa cita, entre los antecedentes, cifras del Barómetro Global sobre la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional, en donde se consigna que tres de cada diez mexicanos (31 por ciento) declararon que durante el 2010 pagaron un soborno.

Esta cifra sólo puede entenderse cuando se observa que si bien el proceso para llevar a cabo las compras gubernamentales se ha automatizado, las licitaciones públicas son pocas y en la mayoría de los casos se introducen “candados” que limitan la libre participación de las empresas y despachos de consultoría, con la finalidad de fincar el contrato a quienes están dispuestos a cubrir el llamado “diezmo”, que no es sino una burda institucionalización del soborno.

En la Iniciativa del Senado de la República también se puede apreciar que según “estimaciones del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), […] la corrupción cuesta alrededor de 1.5 billones de pesos al año. En promedio, según la misma fuente, las empresas destinan el diez por ciento de sus ingresos a sobornos y – comisiones – para poder operar”.

Por otra parte, aunque la política de realizar invitaciones a cuando menos tres proveedores se encuentra bastante generalizada, lo cierto es que el Sistema automatizado de Contrataciones Públicas que actualmente administra la Secretaría de la Función Pública, da cuenta en la mayoría de los casos de “invitaciones cerradas”, es decir, que las dependencias y entidades invitan sólo a aquellos proveedores afines a sus intereses. No hay posibilidad de que otras empresas o despachos de consultoría accedan a estos espacios de contratación, salvo que los servidores públicos encargados de las adquisiciones los agreguen a sus listas de proveedores, aunque todos saben cuál es el precio que en su momento deberán pagar; la corrupción se ha generalizado tanto, que es común que las empresas participantes en los procesos de licitación e incluso en invitaciones a tres proveedores, coticen un sobreprecio para cubrir el monto que debe entregarse a los servidores públicos.

De nueva cuenta son interesantes las cifras que maneja el dictamen del Senado de la República a que me he referido anteriormente, al citar el Barómetro Global sobre la Corrupción. Precisa que “el 76 por ciento de los mexicanos, señala el informe, manifestaron en 2010 que en los tres años previos la corrupción había aumentado, 18 dice que era igual y sólo el 7 por ciento creía que había disminuido. Más de la mitad de los mexicanos (52 por ciento) consideraba que la lucha del gobierno en contra de la corrupción era ineficaz”.

Por ello es que no sólo se necesita un marco jurídico que castigue con severidad los actos de corrupción por parte de los servidores públicos, también es necesario revisar todo el esquema de contrataciones públicas para evitar que en los procesos de adjudicación tanto de bienes y servicios como de obras públicas, el contacto con el ciudadano se torne en el espacio idóneo para pervertir la finalidad de las compras gubernamentales.

Desde que asumió la Presidencia de la República, el Presidente Peña Nieto planteó ajustes a la organización de la Administración Pública Federal, con la desaparición, entre otras dependencias, de la Secretaría de la Función Pública, encargada, a partir de la gestión del Presidente Miguel de la Madrid, del combate a la corrupción, en ese entonces bajo la denominación de Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF).

Habrá que recordar que la creación de la SECOGEF se acompasó con la promulgación de una nueva Ley en materia de Responsabilidades de los Servidores Públicos – que con el tiempo daría lugar a la existencia de los dos cuerpos normativos que actualmente se aplican en esta materia -, a partir del cambio normativo que se introdujo en el Título Cuarto de la Constitución General de la República, con lo cual se abrió paso y se afianzó el derecho disciplinario en nuestro país.

Con la aparición de la SECOGEF concluía una larga etapa, conocida en la doctrina como de “dispersión del control”, ya que las facultades de vigilancia y fiscalización estuvieron concentradas, en cuanto al control interno, en las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y, de Programación y Presupuesto, las llamadas dependencias “globalizadoras”, mientras que a la Contaduría Mayor de Hacienda de la H. Cámara de Diputados, le correspondía ejercer el control presupuestal. Terminaba un sistema que estuvo vigente por 50 años, desde la desaparición en 1933 del Departamento de Contraloría de la Federación, que de 1917 a 1926 se había denominado Departamento de Contraloría General de la Nación.

Bajo el nuevo modelo, en los periodos presidenciales de Miguel de la Madrid y Salinas de Gortari, las Contralorías Internas adquirieron facultades importantes para vigilar el gasto público, además de aquellas relacionadas con el régimen disciplinario, sin embargo, los Contralores seguían siendo designados por los titulares de las dependencias y entidades de la Administración Pública a las cuales se encontraban adscritos, lo cual generaba un sistema de lealtades indebidas, que empobrecía los resultados de combate a la corrupción.

Esta situación cambió en la Presidencia del Dr. Zedillo, cuando la facultad de nombramiento de los Contralores recayó en la SECOGEF, con lo cual se fueron afianzando de manera paulatina las funciones de dichos órganos fiscalizadores, pues si bien se reordenó su trabajo conforme a un enfoque de dependencia funcional, los sueldos del personal adscrito a esas unidades administrativas se mantuvo dentro del gasto programable de cada una de las dependencias y entidades paraestatales de la federación, lo que llegó a constituir un importante elemento de control individual que se utilizaba de manera constante para contrariar los criterios ordenados desde la SECOGEF. Era común escuchar a los funcionarios encargados de las contralorías señalar lo indebido de “pelearse con la cocinera”, en clara alusión a la necesidad de mantener buenas relaciones con los responsables del manejo presupuestal, que eran los que cubrían sus sueldos y demás prestaciones.

Durante las administraciones de Vicente Fox y Felipe Calderón la SECOGEF cambió su denominación – primero se llamó Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y después Secretaría de la Función Pública -, al agregarle funciones relacionadas con la modernización de la gestión gubernamental, las cuales si bien tienen la capacidad de impactar las políticas de combate a la corrupción, en particular por el avance en la automatización de los trámites al ciudadano, se desvirtuaron las tareas a cargo de los llamados Órganos Internos de Control (OIC’s).

Conforme a este cambio, los OIC’s mantuvieron las funciones disciplinarias a través de sus Áreas de Quejas y Responsabilidades, pero se encontraban obligados a promover cambios en los procesos administrativos, con el funcionamiento de Áreas de Mejora de la Gestión encargadas de elaborar diagnósticos sobre la situación de los trámites y servicios al ciudadano, con el apoyo del personal responsable de las ventanillas de atención al público, quienes en algunos casos prácticamente “confesaban” la comisión de presuntas irregularidades previstas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, lo que en algunos casos motivó que se abrieran investigaciones sobre un comportamiento indebido de dichos servidores públicos.

Otro de los elementos que contribuyó a desnaturalizar el trabajo de los OIC’s, fue la obligación que se impuso desde la dependencia globalizadora de atender quejas “anónimas”, que en muchos casos se generaban desde el interior de las propias dependencias y entidades e incluso, desde las oficinas de los propios contralores, con el propósito de indagar supuestos hechos de corrupción de los que se hablaba “en los pasillos”. Se pervirtió así el modelo, que tuvo consecuencias desfavorables en la política pública de combate a la corrupción.

No obstante las deficiencias del modelo y del hecho de que fueron nombrados en el cargo un buen número de miembros del Partido gobernante, sin experiencia ni capacidad, hubo algunos importantes casos de éxito en el combate a la corrupción durante las dos administraciones en que gobernó el Partido Acción Nacional, aunque también se dieron situaciones de encubrimientos vergonzantes.

Por lo anterior, llama la atención que la primer medida legal que se impuso en la administración del Presidente Peña Nieto, con las reformas publicadas el 2 de enero de 2013 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), haya sido la transformación de los OIC’s en “unidades de auditoría preventiva” cuyos titulares serían nombrados por los Secretarios de Estado o Directores Generales de las entidades paraestatales, lo que implicaba un regreso al pasado, en donde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá la atribución de establecer “los perfiles que deberán cubrir los titulares y personal de las auditorías preventivas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como las disposiciones generales para su organización, funcionamiento y régimen disciplinario”, lo que supone que dejarían de lado las funciones disciplinarias para concentrarse en promover el mejoramiento administrativo.

En este punto en particular, las reformas constitucionales propuestas por el Senado de la República configuran un régimen distinto; al menos así lo prescribe el artículo segundo transitorio del dictamen del 13 de diciembre, al señalar que el Congreso de la Unión, deberá incluir, en la que será muy probablemente se denominará “ley general en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y combate a la corrupción”,  los requisitos para ser designado titular de las unidades de auditoría interna, quienes de manera previa a su designación, deberán contar con la evaluación y certificación del órgano responsable de combatir la corrupción, con lo cual se restablece un esquema de subordinación funcional, que si bien no asegura que en todos los casos se nombrarán servidores públicos con experiencia en tareas de fiscalización gubernamental, reduce el margen de discrecionalidad en este tipo de designaciones.

Se mantendrían, al parecer, las funciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en materia de modernización administrativa, ya que en términos del artículo 44 de la LOAPF reformada el 2 de enero de 2013, las unidades de auditoría preventiva estarán obligadas a entregar “en los meses de mayo y noviembre […] informes tanto al titular de la dependencia o entidad de que se trate, así como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre hallazgos en la gestión y recomendaciones en relación con las acciones correctivas, preventivas y oportunidades de mejora respecto de la calidad y eficiencia de los distintos procesos internos y ejecución de los programas, así como sobre la eficiencia y eficacia en la administración de los recursos humanos, materiales y financieros y de los servicios generales, además de los correspondientes a la situación de desempeño y el ejercicio del gasto; y en su caso, sobre la relación de los procedimientos abiertos por causas disciplinarias, de presunta responsabilidad administrativa y de sanciones aplicadas por la propia unidad de auditoría preventiva, así como de las denuncias presentadas ante la autoridad competente por actos de corrupción”.

Así, es notoria la distinción que se pretende entre los actos de presunta responsabilidad administrativa y los “actos de corrupción”. Pareciera que el régimen disciplinario a cargo de las auditorías preventivas se concentrará en sancionar conductas por incumplimientos de carácter estrictamente administrativo, mientras que el vocablo “corrupción” habrá de vincularse con ilícitos de carácter grave, con una repercusión en el ámbito penal, lo que seguramente ameritará modificaciones al actual régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

Son alarmantes los datos que contiene el dictamen aprobado en comisiones del Senado de la República el pasado 13 de diciembre, con base en el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), en donde nuestro país “se ubica en la posición 100 de 183 países, con una calificación de 3.0 en una escala donde 0 es la mayor y 10 la menor percepción de corrupción”. Se menciona que dicha calificación “es la peor en 10 años, pues desde el año 2001, México ha ido descendiendo en la clasificación, del lugar 51 hasta el 100 el año pasado. Además, de obtener una calificación de 3.7 puntos en 2001, ha empeorado a 3 puntos en 2011”.

No obstante, el cambio en este esquema de fiscalización tendrá que esperar, según dispone el artículo segundo transitorio de la reforma publicada el 2 de enero de 2013, a la fecha “en que el órgano constitucional autónomo que se propone crear en materia anticorrupción entre en funciones”.

Mientras esto ocurre, como lo he señalado en otras ocasiones, la entelequia en que se ha convertido la Secretaría de la Función Pública y la designación de titulares en la mayor parte de los OIC’s sin experiencia en fiscalización gubernamental, ha demeritado aún más la política de combate a la corrupción.

Esperemos, por otra parte, que las reformas en materia de contrataciones públicas aseguren un marco normativo que fomente la transparencia y una mayor participación de empresas y despachos de consultoría en los procesos de adquisición de bienes, servicios y obras públicas, pues en caso de mantenerse el actual sistema que privilegia la adjudicación de contratos mediante esquemas cerrados de contratación, que sólo promueven el soborno como regla de conducta, cualquier esfuerzo para sancionar los actos de corrupción habrán de fracasar, por más que se agraven y penalicen las conductas, pues será muy difícil, como hasta ahora lo ha sido, demostrar la insana e ilegal relación entre proveedores y servidores públicos corruptos.

Las bases del cambio están señaladas en el artículo Séptimo transitorio de la reforma, que impone al Congreso de la Unión y a los órganos legislativos en las entidades federativas, la aprobación, “en un plazo no mayor a un año, contado a partir de la entrada en vigor del […] Decreto, las reformas legales que, en su caso, sean necesarias para […] prevenir y reducir los riesgos de corrupción en materia de contratación gubernamental; mejora regulatoria, a efecto de simplificar y transparentar los trámites y procesos gubernamentales; de servicio profesional de carrera y de administración de recursos humanos, para simplificar y transparentar los procesos de contratación, así como fortalecer la honestidad, la profesionalización, la especialización y la evaluación de los servidores públicos, así como a toda la legislación que sea necesaria para dar cumplimiento al presente Decreto”.

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