Colaboraciones "Revista Zócalo"

Los contenidos audiovisuales, el mayor reto para una ley convergente

Agustín Ramírez Ramírez
Coordinador Jurídico de la Asociación
Mexicana de Derecho a la Información
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

Conforme al texto de la reciente reforma constitucional, es necesario contar con un solo cuerpo normativo que regule los servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión. De ahí la enorme trascendencia de la tarea legislativa para satisfacer los derechos fundamentales a que se refieren los artículos 6º y 7º de la Constitución: libertad de expresión, derecho a la información y derecho de acceso a la tecnologías de la información y comunicación.

La tarea es intelectualmente complicada pues no se trata simplemente de reunir en un texto los contenidos normativos de las leyes vigentes, sino de actualizar en algunos casos los supuestos normativos, hacerlos compatibles en términos de convergencia de servicios, superar ciertas insuficiencias en cuanto a sus alcances regulatorios e introducir nuevas hipótesis acordes con los conceptos que la reforma adicionó.

El proceso es aún más complejo en virtud de que el contenido normativo de la reforma constitucional no ha sido fácil de comprender. Incluso entre analistas y académicos dedicados durante años a la revisión de estas materias, se generaron inquietudes en cuanto a su ratio. Un ejemplo, que sin ser el más complejo ilustra lo anterior, es el caso del organismo público descentralizado a que se refiere el artículo 6º fracción V del Apartado B de nuestra Carta Fundamental, cuyo objeto consiste en “proveer el servicio de radiodifusión sin fines de lucro”, que a la fecha se entiende, en algunos sectores, como la posibilidad de reunir, en un solo ente gubernamental, al conjunto de medios públicos tanto del ámbito federal como de las entidades federativas.

La pretensión normativa de dicha disposición constitucional, como lo han señalado algunos de los que participaron en la redacción de la propuesta, fue la creación de una cadena pública de televisión abierta. La confusión se genera, a mi parecer, por la introducción del verbo “proveer”, así como el señalamiento a la “radiodifusión sin fines de lucro”, sin precisar que la referencia involucra la creación de un medio público de carácter federal y excluye a los medios de uso social, que al igual que los primeros, no cumplen una finalidad lucrativa.

El sentido de esta disposición se comprende mejor con la lectura del artículo Tercero Transitorio, cuya fracción segunda ordena el traspaso al nuevo organismo, de todos los recursos del Organismo Promotor de Medios Audiovisuales, lo que permite entender que quienes hicieron el planteamiento estaban interesados en la creación de una Cadena Nacional de televisión abierta. A lo anterior debe agregarse que el Decreto por el cual se promulga la reforma constitucional contiene una grave omisión sobre la radio abierta, de lo que se puede deducir el desconocimiento de los autores (el olvido, quizás), en cuanto a que las señales radiodifundidas incluyen tanto a la radio como a la televisión.

La pregunta pertinente entonces se centra en cómo regular en la ley secundaria la disposición comentada, si por otra parte la exposición de motivos de la reforma constitucional no abona a la comprensión de los fines que se propuso la comisión redactora. De esta suerte, si el llamado espíritu del legislador es poco claro, además de insuficiente para explicar la ratio de la disposición constitucional, la legislación secundaria habrá de nutrirse de las necesidades regulatorias que al paso de los años demandan un régimen específico para el conjunto de los medios públicos. Será necesario aprovechar la ocasión, según mi parecer, para introducir un Título que regule las características y términos en que deben operar los medios públicos, pues desde la promulgación de la Ley Federal de Radio y Televisión la referencia ha sido pobre, permitiendo que se desvirtúen sus fines al operar como simples medios gubernamentales, ajenos a su vocación de servicio público.

Para facilitar el trabajo legislativo y lograr una ley convergente en los términos del texto constitucional, es recomendable que además de las propuestas que elabore el Poder Ejecutivo (se sabe que la SCT trabaja en ello), en el seno del Pacto por México se tomen en cuenta otras propuestas regulatorias como la que coordina la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI) a través de un amplio proceso de consulta entre las organizaciones de la sociedad civil.

Con no pocas dificultades, pero llegará el momento en que las Cámaras aprueben un cuerpo normativo convergente, en el que se incluya necesariamente la regulación de las transmisiones radiodifundidas. No obstante, el reto se magnifica y el temor de su inaplicabilidad se torna previsible ante la ausencia de perfiles con experiencia en materia de contenidos audiovisuales, de entre los candidatos a ocupar un puesto en el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFTEL). Es notorio el desconocimiento de los 35 enlistados que aprobaron el examen elaborado por el Comité de Evaluación, en temas de libertad de expresión y de defensa del derecho a la información. ¿Cómo encargarles entonces la defensa de los derechos de las audiencias?

Resulta desconcertante que el Comité de Evaluación haya desestimado la importancia de examinar a los aspirantes sobre contenidos audiovisuales, privilegiando cuestiones de ingeniería. Por ello, el Comité está obligado a exponer las razones por las cuales pidió a los 37 académicos (de la UNAM, IPN, ITAM, CIDE y TEC de Monterrey) que según su reporte final elaboraron las 153 preguntas para examinar a los candidatos, que no abordaran temas relevantes de la reforma y tampoco introdujeran preguntas específicas de las nuevas atribuciones que tendrá el Instituto en materia de regulación de contenidos.

Según el reporte que recientemente publicó el Comité, el 84% (129 de las 153 preguntas) se hicieron sobre aspectos de “tronco común” y de éstas el 33% (51) fueron preguntas sobre ingeniería. En cuestiones específicas del IFTEL, sólo se integraron 12 preguntas de economía y otras 12 de derecho, lo cual significa que únicamente el 15% de los reactivos (24 preguntas) plantearon aspectos concretos relacionados con las atribuciones del nuevo órgano regulador, aunque ninguna tuvo por finalidad examinar sobre puntos relevantes de la reforma constitucional y mucho menos en temas relacionados con libertad de expresión y derecho a la información.

¿Qué tan importante puede ser que un aspirante a Comisionado sepa si la falta de firma autógrafa en un escrito presentado ante la autoridad tiene por consecuencia jurídica la nulidad o su anulabilidad? Esa pregunta, que fue parte del examen, resulta irrelevante para una tarea de la magnitud del encargo que tendrán los Comisionados. Hubiera sido de mayor trascendencia cuestionarlos sobre los derechos de las audiencias y de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, más, cuando el tema generó una importante adición por parte del Senado, al entender que en materia de radiodifusión el concepto de “audiencia” trasciende al de simple “usuario” de un servicio.

Por otra parte, hubiera sido deseable que también examinaran a los aspirantes sobre las características de la preponderancia, ese concepto que se acuñó con la reforma constitucional y que tiene por finalidad establecer en el corto plazo medidas asimétricas para los agentes con poder sustancial de mercado. Diferenciar entre preponderancia y dominancia hubiera tenido mejores efectos para evaluar la capacidad de los futuros servidores públicos al momento de regular a los operadores en telecomunicaciones y radiodifusión. No fue así.

Ante la ausencia de cuestionamientos de este tipo en el examen, tenemos pocos elementos para evaluar la capacidad de los futuros comisionados sobre la comprensión que tienen respecto de los principios a que se refieren los artículos 6º y 7º Constitucionales. Lo mismo sucedió en materia de límites a la concentración, que el texto del artículo 28 Constitucional regula en tres sentidos: a) frecuencias, b) concesionamiento y c) propiedad cruzada (bajo una modalidad poco ortodoxa que excluye a los medios impresos). Era importante conocer la postura de los aspirantes en relación con los términos en que estos tres rubros podrán plasmarse en la Ley secundaria. Manifestarse, por ejemplo, sobre la forma de regular estos límites en televisión abierta.

El Subsecretario de Comunicaciones de la SCT ha señalado públicamente que uno de los temas de mayor complejidad para entender los alcances de la reforma constitucional se refiere al llamado “título único” y tiene razón. Sin embargo, nada se introdujo en el examen sobre este tema, que requiere precisiones conceptuales que necesariamente debieron plantearse a los futuros Comisionados. Estamos en presencia de un concepto añejo, el de convergencia, que ha sido abordado en un sinnúmero de ocasiones por los analistas en términos de las posibilidades tecnológicas, pero que ante el actual escenario regulatorio merece una revisión desde el punto de vista de los servicios, más, cuando tanto la radiodifusión como las telecomunicaciones han sido declarados por la Constitución como servicios públicos.

Para una adecuada regulación del “título único”, tal como lo señala el texto constitucional, debe advertirse la diferencia entre servicios adicionales y convergentes, de tal suerte que se puedan introducir hipótesis normativas que se refieran no sólo a la posibilidad tecnológica para prestar servicios adicionales a los originalmente autorizados a través de la utilización de una determinada plataforma tecnológica, sino también a la combinación de servicios de radiodifusión y telecomunicaciones. La convergencia no debe entenderse sólo en el aspecto tecnológico sino además, en términos de la posibilidad de que un usuario reciba ambos servicios por parte de un solo operador, independientemente de la o las plataformas tecnológicas que utilice. Tampoco hubo cuestionamiento alguno al respecto en el examen.

Es más, no se aprovechó siquiera para dilucidar sobre el concepto de “servicio público de interés general” que caracteriza ahora a los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, cuya expresión induce a pensar que quienes redactaron el concepto no entienden que el interés general es consustancial a un servicio público.

Ojalá que el Comité de Evaluación explique la lógica del examen aplicado a los aspirantes a Comisionados del IFTEL ante la ausencia de preguntas relevantes conforme a las reformas constitucionales en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, no sólo por la necesidad de transparentar el proceso sino por la trascendencia de la función que habrán de desempeñar.

Cómo evitar la sospecha de una captura irremediable en el futuro inmediato por parte de los operadores, si quienes están en las listas han favorecido el actual esquema regulatorio y en otros casos han sido subordinados de los concesionarios, a lo que se agrega la ausencia en su formación y experiencia de una de las materias de mayor importancia para las audiencias.

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