Colaboraciones "Revista Zócalo"

Administrar justicia en un entorno convergente

Agustín Ramírez Ramírez
Coordinador Jurídico de AMEDI
agustin.ramirez@amedi.org.mx
@agust_ramirez

El 6 de diciembre de 1977 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la adición al artículo sexto Constitucional que a la letra señala: el derecho a la información será garantizado por el Estado se encargó al Legislativo (eran los tiempos del Partido Único) una Ley reglamentaria, para lo cual se formularon propuestas a través de foros a la ciudadanía; esfuerzos que concluyeron en mayo de 1981 con aquella frase del entonces Presidente de la Cámara de Diputados, Luis M. Farías, quien sentenció “El cuerpo legislativo de la Cámara de Diputados no ha encontrado la fórmula para reglamentar el derecho a la información. Por decirlo así, no le encontramos la cuadratura al círculo”.

Con la presentación de la iniciativa de reforma constitucional producto del llamado “Pacto por México” presentada en la Cámara de los Diputados el pasado 11 de marzo, aprobada en lo general y en lo particular unos cuantos días después, pareciera que se empieza a encontrar esa cuadratura. Que la iniciativa haya sido suscrita por el Presidente de la República, con el acompañamiento de los líderes parlamentarios del PRI, PAN, PRD y PVEM, además de la firma de los Presidentes de las tres fuerzas políticas de mayor peso en el Congreso generó suspicacia en algunos grupos, tanto de la sociedad civil como en el ámbito parlamentario, por lo “dudoso” que resulta el impulso a una reforma de tanta trascendencia, dada la histórica alianza del poder político con los poderes fácticos.

El Pacto por México constituye una forma poco ortodoxa de impulsar cambios legislativos que ha tenido resultados favorables para transformar un marco jurídico obsoleto como es el caso de las telecomunicaciones y la radiodifusión, empero, no debe pasarse por alto que la iniciativa enlista una serie de propuestas que desde larga data han sido exigencia de la sociedad civil. Es decir, quienes suscriben la iniciativa no están, como se dice popularmente, descubriendo el “hilo negro”, aunque la formulación del proyecto no deja de tener su mérito.

Baste recordar que la falta de una legislación pertinente en materia del derecho a la información motivó la creación de la AMEDI, que desde su creación hace ya alrededor de quince años (bajo la conducción de Beatriz Solís), se mantuvo firme en la necesidad de introducir cambios fundamentales que ahora fueron recogidos en la iniciativa, como es el caso de los siguientes: la radiodifusión y las telecomunicaciones como un servicio público; terminar con la doble ventanilla SCT-COFETEL; fortalecer al órgano regulador desde la Constitución; sanciones con capacidad para inhibir la concentración de estos mercados; impulso a la radiodifusión pública y el reconocimiento de la radiodifusión de uso social, entre los más relevantes.

La AMEDI ha celebrado que la iniciativa fuera aprobara en la Cámara de Diputados, a pesar de que los legisladores hayan sido de alguna manera sometidos por acuerdos cupulares, lo que claramente fue evidenciado cuando por mayoría fueron rechazadas todas las reservas planteadas por algunos de ellos. Habrá que decir, también, que gran parte de esas reservas no eran sino la expresión desinformada de los alcances de la reforma y, en otros casos, se trataba simplemente de manifestar una postura independientemente de los alcances pretendidos.

No obstante, la AMEDI también ha precisado los puntos que a su juicio deben atenderse en el Senado de la República, en virtud de la reformulación realizada a algunos de los artículos del proyecto original por parte de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara Baja, que demeritan la propuesta original, lo cual no impide reconocer que no sólo fueron retomados añejos reclamos como los ya enlistados, sino que inserta hipótesis jurídicas para inhibir las prácticas monopólicas y los fenómenos de concentración en estas materias, como es el caso del establecimiento de tipos penales específicos que las castiguen en forma “severa”, así como la creación de tribunales especializados en materia de competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones.

En lo que se refiere a la creación de tribunales especializados, la reforma pretende reformar el artículo 94 de la Constitución para que el Consejo del Judicatura determine “el número, división en circuitos, competencia territorial y especialización por materias, entre las que se incluirá la de radiodifusión, telecomunicaciones y competencia económica, de los tribunales Colegiados y unitarios de Circuito y de los Juzgados de Distrito”.

Para satisfacer lo anterior, el artículo DÉCIMO SEGUNDO TRANSITORIO impone al Consejo de la Judicatura Federal un plazo no mayor a sesenta días naturales contados a partir de la entrada en vigor del decreto que apruebe la reforma constitucional. Un plazo muy inmediato, para que el Poder Judicial de la Federación emita los “acuerdos de carácter general en los que se preverán la forma de asignación de los asuntos y la rotación de jueces y magistrados especializados que conocerán de los mismos, así como las medidas pertinentes para garantizar [su] independencia, objetividad e imparcialidad”.

Ahora bien, la creación de estas instancias especializadas tiene un vínculo directo con la propuesta de reformas al artículo 28 de nuestra Carta Fundamental, que en uno de los varios párrafos que se le adicionan a la actual regulación busca otorgar certeza jurídica a los actos del futuro Instituto Federal de Telecomunicaciones, así como fortalecer sus decisiones, para lo cual señala que al igual que la Comisión Federal de Competencia Económica “serán independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales en su desempeño e imparciales en sus actuaciones”. Para contribuir a lo anterior, introduce los siguientes supuestos:

a)   Las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión.

b)   Cuando se trate de resoluciones emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá impugnarse a la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento.

c)   Las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida.

La propuesta de reforma legal concluye afirmando que “los procedimientos serán sustanciados por jueces y tribunales especializados en los términos del artículo 94 de esta Constitución”, además de que “en ningún caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales”.

Estas propuestas de reforma constitucional también son congruentes con la reforma a la Ley de Amparo recientemente aprobada por el Congreso de la Unión. La fracción XIII del artículo 129 de la aprobada Ley de Amparo establece que “se siguen perjuicios al interés social […] cuando, de concederse la suspensión…”, entre otras hipótesis, “se impida u obstaculice al estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Conforme a esta regulación, el Juez Federal se encuentra limitado para otorgar la suspensión en los casos en que se comprometa el uso, aprovechamiento o explotación del espectro radioeléctrico, lo que motivó reacciones contrarias por parte del sector empresarial afectado, pues ha sido costumbre la utilización del amparo y en consecuencia de la suspensión del llamado “acto reclamado”, para echar abajo resoluciones de la autoridad antimonopolios, así como de la actual COFETEL, o al menos para retrasar sus efectos, con lo cual han logrado entorpecer la regulación de los mercados tanto de radiodifusión como de telecomunicaciones, en total contravención del espíritu que inspiró esta figura protectora de derechos fundamentales.

Para el efecto de no generar una situación que impida a los particulares el debido ejercicio de sus derechos fundamentales, se acota la hipótesis planteada al permitir que el órgano jurisdiccional esté en aptitud de conceder la suspensión, de manera excepcional, cuando a su juicio “pueda causarse mayor afectación al interés social”.

La reforma es por demás pertinente sobre estas limitaciones, pues los registros del Poder Judicial Federal dan cuenta de largos litigios en los cuales una resolución de la autoridad adquiere firmeza varios años después. Para muestra, un botón: La Suprema Corte de Justicia de la Nación, a mediados de 2012 resolvió la disputa entre Axtel y Unefón debido a una diferencia por el pago en la terminación de llamadas en el año 2007. Cinco años después se resuelve, sin que, por cierto, la sentencia tenga una repercusión en beneficio de los usuarios de los servicios que prestan esas empresas.

Estas reformas, tanto a la Ley de Amparo como la Constitucional, tendrán con seguridad efectos positivos en lo que corresponde a la administración de justicia, dada su complementariedad. En efecto, la reforma en materia de amparo limita la aplicación indiscriminada de la “suspensión” a aquellos casos en los cuales se comprometa un bien del dominio de la federación, como lo es el espectro radioeléctrico, de lo que resulta inaplicable ante resoluciones de la autoridad en materia de televisión de paga en forma cableada, así como acceso a internet y telefonía fija por la misma modalidad, de ahí que las adiciones al artículo 28 de la Constitución General de la República aprobadas por la Cámara de Diputados, complementan la regulación en materia de amparo ya que establecen la posibilidad de no otorgar la suspensión en contra de diversos actos, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica, como del Instituto Federal de Telecomunicaciones, más allá de que la prestación del servicio implique el uso, aprovechamiento o explotación de un bien del dominio de la Federación.

Ahora bien, en términos del artículo TERCERO TRANSITORIO, el Congreso de la Unión cuenta con un plazo de ciento ochenta días naturales para hacer los cambios a la legislación secundaria que permitan satisfacer la reforma constitucional, mientras que, las propuestas para la integración del órgano regulador deberán formularse y enviarse al Ejecutivo Federal en un plazo de sesenta días naturales, para que, con posterioridad, tanto el Ejecutivo Federal como el Senado de la República resuelvan sobre las designaciones en un plazo de diez días naturales cada uno. Se presume entonces que el Instituto Federal de Telecomunicaciones deberá estar integrado y en funciones ochenta días naturales posteriores a la entrada en vigor de la reforma constitucional.

Conforme a lo anterior, se esperaría que la determinación de los agentes económicos preponderantes en materia de radiodifusión y telecomunicaciones la realice el órgano regulador en un plazo no mayor a ciento ochenta días naturales posteriores a su integración, de tal suerte que sólo hasta entonces podremos evaluar la efectividad de estas medidas, en lo que corresponde a los procesos judiciales que muy posiblemente habrán de instaurarse en caso de que los concesionarios decidan impugnar las resoluciones por las cuales el Instituto Federal de Telecomunicaciones imponga las “medidas necesarias para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia”, como lo señala la fracción III del artículo OCTAVO TRANSITORIO.

En materia de telecomunicaciones, también se ordena que el órgano regulador, en un plazo similar, establezca “las medidas que permitan la desagregación efectiva de la red local del agente preponderante […] de manera que otros concesionarios de telecomunicaciones puedan acceder, entre otros, a los medios físicos, técnicos y lógicos de conexión entre cualquier punto terminal de la red pública de telecomunicaciones y el punto de acceso a la red local pertenecientes a dicho agente”. Este acto de autoridad también constituirá, con seguridad, materia para poner a prueba la efectividad del nuevo esquema de administración de justicia.

Un tercer aspecto, determinante para evaluar la efectividad de la reforma en lo que corresponde al ámbito judicial, lo constituye la revisión que también se ordena en la fracción V del mismo artículo OCTAVO TRANSITORIO, en el sentido de que el órgano regulador, en un plazo similar a los anteriores, procederá a revisar “los títulos de concesión vigentes, a efecto de verificar el cumplimiento de sus términos, condiciones y modalidades”, ya que conforme al párrafo tercero del artículo CUARTO TRANSITORIO, la autorización para que los concesionarios tanto de radiodifusión como de telecomunicaciones presten servicios adicionales está condicionada al cumplimiento de las obligaciones previstas en sus títulos de concesión.

En ese sentido, es muy posible que los concesionarios impugnen aquellos actos administrativos que emita el Instituto en forma de lineamientos de carácter general, por medio de los cuales establezca “requisitos, términos y condiciones […] que deberán cumplir para para que se les autorice la prestación de servicios adicionales a los que son objeto de su concesión o para transitar al modelo de concesión única”. A este respecto, cabe señalar que la emisión de esta normatividad por parte del Instituto tiene un plazo de hasta sesenta días naturales, posteriores a la determinación de los agentes económicos preponderantes, de tal suerte que los lineamientos de carácter general referidos con anterioridad podrán ver la luz en al menos un año posterior a la publicación del decreto de reformas, ya que habrá que esperar el cumplimiento de los plazos legales necesarios para que se constituya el órgano regulador y se determine a los agentes económicos preponderantes.

Otro acto administrativo que también podrá ser materia de impugnación, se refiere a las resoluciones del Instituto para atender las solicitudes de los concesionarios que soliciten autorización para prestar servicios adicionales, que en términos de la reforma tendrá un plazo de sesenta días naturales.

Como puede observarse, la aplicación de la reforma en lo que corresponde a los procesos judiciales, en los que podrá limitarse la utilización indiscriminada de la suspensión del acto reclamado dentro del juicio de amparo, no podrá evaluarse en términos de efectividad sino en el mediano plazo. No obstante, se trata de un marco normativo que genera expectativas favorables para evitar la judicialización de los asuntos encargados al nuevo ente regulador.

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